安徽法院案例：国有土地上的房屋不能以宅基地的价值作为补偿依据
【 裁判要旨】根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》和《中华人民共和国土地管理法》的相关规定，国有土地上房屋与集体土地上房屋的征收分别适用不同的法律程序，国有土地上房屋与集体土地上房屋的补偿、安置亦适用不同的标准，两者的征收、补偿不能交叉、混同。
对国有土地上房屋进行征收，征收的标的应当是房屋，补偿标准应当依据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十九条规定，对被征收房屋的价值进行补偿，补偿的标准为不低于周边类似房屋的市场价；不能以所谓的“城中村”为由，随意地降低补偿标准，更不能脱离被征收的房屋，而以宅基地的面积作为补偿的依据。
安徽省高级人民法院
行 政 判 决 书
（2019）皖行终1014号
上诉人（一审原告）孙某某。
上诉人（一审被告）淮北市相山区人民政府。
孙某某诉淮北市相山区人民政府（以下简称相山区政府）房屋征收补偿决定一案，安徽省淮北市中级人民法院已经作出（2019）皖06行初13号行政判决。孙某某和相山区政府均不服，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭于2019年9月26日公开开庭审理了本案。本案现已审理终结。
一审法院经审理查明，因淮北市相山区棚户区改造需要，相山区政府作出相政〔2016〕117号《关于园林社区二期棚户区改造项目房屋征收的决定》，并附《园林社区二期棚户区改造项目房屋征收补偿方案》，决定征收南湖路以东、新淮矿中心以北，余庄二期项目和天一中学以西，规划古城路以南220.63亩土地及房屋。上述房屋征收决定及补偿方案于2017年1月10日在征收范围内予以公告。征收补偿方案载明了以下主要内容，“三、征收签约期限：自房屋征收决定公告之日起30日内。五、补偿方式为：（一）居民住宅可以选择货币补偿或领取购房券补偿。…六、补偿标准为：（一）货币补偿。1、住宅房屋被征收人选择货币补偿的，补偿的金额根据被征收房屋的区位、用途、建筑面积和取得用地方式等现状因素，以房屋征收决定公告之日同地段、同类型普通房屋市场价格确定。市场价格由具有相应资质的评估机构按照房屋征收评估办法评估确定。…（二）购房券补偿。…（2）城中村房屋的购房券总金额=核定宅基地面积（0.8+征收奖励比例）原地产权调换房屋市场估价+二层以上建筑物、构筑物等附属物补偿。一层房屋及地面附属物不予补偿，…七、被征收房屋的权属、建筑面积与用途的认定：（一）普通住宅房屋的权属以房屋所有权证确定。…对暂不能明确权属、面积和用途的房屋，待依法确权后处理。（二）宅基地认定办法：到户宅基地面积的确认由村（居）委会出具证明，经办人签字，镇（办）签署意见，报区政府审核小组审定等。”等内容。孙某某被征收房屋位于案涉棚户区改造项目范围内，征迁编号为园林三队15号，未办理房屋登记及土地登记。征收实施单位人民路街道办公示孙某某被征收房屋为1层，占地面积357平方米。征收部门在签约期限内未能与孙某某达成征收补偿安置协议。2017年10月30日，房屋征收工作人员通知孙某某在7日内选定评估机构，孙某某未自行选定评估机构。人民路街道办委托芜湖华瑞房地产土地资产评估工程咨询有限公司对孙某某357平方米房地产进行评估，该评估公司于2017年11月11日作出华瑞估报［2017］1701211号《房产价格评估报告》，评估价值时点为2017年11月10日，估价为3695元/平方米，房地产总价1319115元。人民路街道办将上述评估报告于2017年11月13日送达孙某某，孙某某拒绝签收。2018年5月30日，相山区政府作出相政〔2018〕87号《房屋征收补偿决定书》，该决定书关于货币补偿金额1326769.40元的计算方式为：房地产价值1319115元（357平方米×3695元/平方米）+搬迁费800元+临时安置费6854.4元（285平方米×8元/平方米×3个月）=1326769.40元；关于购房券补偿金额1341121元的计算方式为：安置面积补偿1326612元（宅基地面积357平方米×0.8×4645元/平方米）+搬迁费800元+临时安置费13708.8元（285平方米×8元/平方米×18个月）。2018年6月4日，相关征收工作人员将上述征收补偿决定书予以送达。孙某某不服，于2018年11月29日提起行政诉讼，请求判决撤销相山区政府作出的上述房屋征收补偿决定，诉讼费用由被告承担。该院立案前组织双方当事人就房屋征收补偿事宜协调未果，后于2019年3月4日立案受理。
一审法院另查明，2016年11月21日，安徽华瑞房地产土地评估有限公司对相山区南湖路以东、龙山路以西、桓谭路南北两侧房产市场均价（原地产权调换房屋市场价格）作出华瑞估报字［2016］160151号《房地产估价报告》，该估价结论：在2016年11月20日估价时点，该区域单价4645元/平方米，同时注明估价报告应用有效期原则上为一年。
一审法院认为，《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十五条规定：“房屋征收部门应当对房屋征收范围内房屋的权属、区位、用途、建筑面积等情况组织调查登记，被征收人应当予以配合。调查结果应当在房屋征收范围内向被征收人公布。第十九条第一款规定：“对被征收房屋的价值补偿，不得低于房屋征收决定公告之日被征收房屋类似房地产的市场价格。被征收房屋的价值，由具有相应资质的房地产价格评估机构按照房屋征收评估办法评估确定。”本案中，原告孙某某被征收房屋及土地均未经过登记，房屋征收部门认定孙某某被征收房屋占地面积为357平方米，并经依法进行公示。之后，孙某某未按房屋征收部门选定评估机构通知协商选定评估机构，房屋征收部门委托评估机构对孙某某被征收房屋进行了分户评估，房屋评估程序符合法律、法规的规定。房屋估价报告采用的估价时点为2017年11月10日，但因该时点晚于房屋征收决定公告之日，无证据证明以该时点评估的被征收房屋价值低于房屋征收决定公告之日时的同类房地产市场价格，房屋评估机构采用该估价时点，并按照征收部门认定的房地产面积进行评估，符合上述法规的规定。房屋征收部门将评估报告依法向孙某某送达，孙某某在法定期限内未申请复核，该评估报告可以作为确定孙某某被征收房屋价值的依据。相山区政府对作出的房屋征收补偿决定中关于货币补偿方式的部分内容，证据充分，适用法律、法规正确，符合法定程序。《国有土地上房屋征收评估办法》第十条第二款规定：“用于产权调换房屋价值评估时点应当与被征收房屋价值评估时点一致。”本案中，相山区政府作出的房屋征收补偿决定未明确产权调换的补偿方式，而采用了购房券补偿方式进行补偿。根据安徽省往房和城乡建设厅、安徽省财政厅《关于做好棚户区改造货币化安置工作的通知》《淮北市棚户区改造货币化安置实施方案》等文件的规定，购房券补偿方式是在确定原地产权调换房屋面积的基础上，按市场评估价折算出购房券金额，其实质为产权调换方式的一种延伸。相山区政府确定孙某某被征收房地产的原地产权调换房屋面积为285.6平方米，并依据华瑞估报字［2016］160151号《房地产估价报告》的估价结果计算孙某某原地产权调换房屋购房券金额，但该估价报告评估原地产权调换房屋均价的评估时点既不是房屋征收决定公告之日，也与评估机构对案涉房屋价值评估的时点不相一致。此外，相山区政府作出涉案房屋征收补偿决定时，已超过该房地产估价报告一年的应用有效期限。根据上述规定，该估价报告不能作为认定本案购房券补偿金额的依据。相山区政府对孙某某房屋进行评估时未依法对用于产权调换房屋价值进行评估违反法定程序，认定购房券补偿金额的主要证据不足。
关于孙某某认为其宅基地面积应包括院墙外及巷口的相应土地面积，房屋征收部门认定宅基地面积错误的意见，因案涉宅基地系孙某某所在原集体经济组织统一分配，被征收范围内的土地所有权在被征收之前应为孙某某所在原集体经济组织所有，案涉房屋占用土地之外的巷道等土地应为公共面积，该部分土地补偿款的分配问题属于集体经济组织自治范畴。在孙某某未依法达成补偿协议的情况下，孙某某可在房屋征收部门将公共土地面积的补偿款确定后，向其所在原集体经济组织另行主张。
综上，被告相山区政府认定购房券金额部分存在主要证据不足及违反法定程序的情形，故相山区政府作出的房屋征收补偿决定中关于购房券补偿方式部分的内容依法应当予以撤销，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十条第一项、第三项之规定，判决：一、撤销被告淮北市相山区人民政府作出的相政〔2018〕87号《房屋征收补偿决定书》第二条中关于购房券补偿方式部分的补偿内容；二、限被告淮北市相山区人民政府自在该判决生效之日起在60日内对原告孙某某就购房券补偿方式重新作出房屋征收补偿行政行为；三、驳回原告孙某某其他诉讼请求。
孙某某上诉称，一审判决对被诉房屋征收补偿决定中关于货币补偿部分予以认可，系认定事实错误。一、芜湖华瑞房地产土地资产评估工程咨询有限公司无权对上诉人房屋进行评估。房屋征收工作中的评估机构，应当按照《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十条及《国有土地上房屋征收评估办法》第四条规定的程序和条件产生。但芜湖华瑞房地产土地资产评估工程咨询有限公司作为园林社区二期棚户区改造项目的评估机构，并非按照上述规定的程序和条件产生，非被征收人协商选定的。故，案涉评估机构的选定违反法定程序，其无权对上诉人房屋及土地进行评估，其作出的评估报告也不能作为认定征收补偿决定合法的依据。二、芜湖华瑞房地产土地资产评估工程咨询有限公司未按照《国有土地上房屋征收评估办法》第十二条的规定对上诉人房屋内外部情况依法进行查勘，评估的资产与实际情况不符，在房屋面积及状况不清的情况下作出的估价报告，不能作为认定征收补偿决定合法的依据。三、案涉估价报告中评估标准不符合法律规定。根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十九条的规定，被征收房屋价值的补偿，不得低于房屋征收决定公告之日被征收房屋类似房地产的市场价格。上诉人房屋所在区域房屋交易价格已达到8000元/平方米左右，案涉估价报告认定的涉案房屋及土地的征收评估单价过低。四、根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十六条规定，补偿决定的作出属于依申请的行为，一审中，被上诉人没有提交房屋征收部门报请作出补偿决定的材料，其程序违法。综上，请求：一、撤销（2018）皖06行初13号行政判决第二项、第三项内容，依法改判支持上诉人的一审诉讼请求或发回重审；二、本案诉讼费由被上诉人承担。
相山区政府上诉称，一、一审法院关于“相山区政府认定购房券金额部分存在主要证据不足及违反法定程序的情形，故相山区政府作出房屋征收补偿决定中关于购房券补偿方式部分的内容依法应当予以撤销”的认定，理由不足。华瑞估报字［2016］160151号《房地产估价报告》的评估时间虽早于房屋征收决定公告之日2017年1月10日，但无证据证明以该时点评估的房屋价值低于房屋征收决定公告之日的同类房地产市场价格。且相关法律关于“被征收房屋价值评估时点为房屋征收补偿决定公告之日”的规定，应当结合《国有土地上房屋征收与补偿条例》有关“公平补偿”的规定，统一解释，而不能静止、孤立、机械地强调不论征收项目大小、征收项目实施日期以及是否存在被征收人的单方责任，也不考虑实际协议签订日或者补偿决定作出日甚至实际货币补偿款支付到位日的区别，均以征收决定公告之日作为评估时点。《国有土地上房屋征收与补偿条例》并未明确规定市、县级人民政府应当在房屋征收决定公告后何期限内解决补偿安置问题。人民法院在审查“征收决定公告之日”或者估价报告出具之日起一年后作出的补偿决定，应当结合当地房地产市场价格波动的幅度和是否存在可归责于被征收人的情形综合判断。二、相山区政府为了公共利益的需要，针对孙某某居住的园林社区区域内的棚户区依法作出了《相山区人民政府房屋征收决定》《园林社区二期棚户区改造项目房屋征收补偿方案》，并在人民路街道办事处综合文化站院内予以公告。在公告确定的行政复议及行政诉讼期限内，孙某某未提出行政复议或行政诉讼。因此，其应当按照上述决定及补偿方案确定的期限及补偿标准与征收实施单位签订房屋征收补偿协议。但孙某某户既不主动签署补偿协议，又拒绝与征收实施单位商谈、不配合评估机构的选择。征收实施单位向其送达估价报告，并告知了相应的权利。相山区政府本着征收为民的原则，参照评估标准，将孙某某应得的补偿在房屋征收部门予以留存后，作出了被诉房屋征收补偿决定，并送达孙某某。因此，相山区政府作出被诉房屋征收补偿决定，充分体现了公平补偿原则，且主要证据充分，程序合法，并未侵害被征收人的合法权益，不存在一审法院认定的违法情形。三、需要说明的是，案涉征收项目涉及180余户的征收补偿工作，估价报告评估原地产权调换房屋均价的评估时点均是2016年11月20日，且协议已经签订完毕。如果按照一审法院的认定，会对其他绝大多数已签订协议的被征收人产生不公，对社会公共利益造成重大损害。即使估价报告评估原地产权调换房屋均价的时点不是房屋征收决定公告之日，与评估机构对案涉房屋价值评估的时点不一致，也对孙某某的权利不产生实际影响，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条的规定，也不属于可撤销范围。因此，一审法院撤销被诉房屋征收补偿决定中关于购房券补偿方式部分的内容，判令相山区政府重新作出，显然不当，应予纠正。综上，请求：一、撤销安徽省淮北市中级人民法院（2019）皖06行初13号行政判决，重新作出公正判决，驳回上诉人的一审诉讼请求；二、本案一、二审费用由被上诉人承担。
一审被告相山区政府向一审法院提举了下列证据：证据1、《相山区政府房屋征收决定公告》《园林社区二期棚户区改造项目房屋征收补偿方案》、（2017）皖淮国公证字第248号《公证书》，证明相山区政府已就涉案项目于2017年1月10日发布征收决定，并依法公告的事实。证据2、孙某某的身份信息、宅基地证明、房屋平面图、房屋照片、三榜公示表、（2017）皖淮国公证字第2**《公证书》，证明被征收人孙某某的身份及其宅基地为357平方米的事实。证据3、园林社区棚户区改造项目评估机构会议签到簿、评估机构选定会议记录、照片、选定单、案涉项目房产市场均价评估报告；证据4、孙某某棚户区改造项目结算表、货币补偿结算表、房屋征收实施单位淮北市相山区人民路街道办事处与孙某某夫妻的谈话记录、谈话照片、案涉项目选定评估机构通知书及送达回证、送达照片、华瑞估报字［2017］1701211号《房地产价值评估报告》及送达回证、送达照片；证据5、孙某某房屋征收补偿决定书及送达回证、送达照片，证据3、4、5证明相山区政府作出的房屋征收补偿决定程序合法。
一审原告孙某某向一审法院提交了下列证据：证据1、相政〔2018〕87号《房屋征收补偿决定书》，证明被告作出被诉行政行为的事实。证据2、安徽省淮北市中级人民法院（2018）皖06行初106号行政判决书，证明相山区政府作出房屋征收决定的时间。
上述证据均已随案移送本院。经审查，一审法院对证据的审核认定符合法律规定。对一审法院认定的案件事实，本院依法予以确认。
本院认为，根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》和《中华人民共和国土地管理法》的相关规定，国有土地上房屋与集体土地上房屋的征收分别适用不同的法律程序，国有土地上房屋与集体土地上房屋的补偿、安置亦适用不同的标准，两者的征收、补偿不能交叉、混同。本案中，相山区政府作出的相政〔2016〕117号《关于园林社区二期棚户区改造项目房屋征收的决定》称，其系依据《国有土地上房屋征收与补偿条例》对园林社区二期棚户区范围内的房屋及其附属物实施征收。其作出的相政〔2018〕87号《房屋征收补偿决定》亦称是根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十一条、第二十六条的规定作出征收补偿决定。根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十七条、第十九条的规定，对国有土地上的房屋进行征收，应当就被征收房屋的价值对被征收人给予补偿。房地产价格评估机构评估的亦应是被征收房屋的价值。但本案中，被诉房屋征收补偿决定确定的货币补偿的依据是芜湖华瑞房地产土地资产评估工程咨询有限公司2017年11月11日出具的《人民路街道办园林社区孙某某房地产价值评估报告》（华瑞估价证字〔2017〕1701211号），该评估报告确定的评估对象为孙某某户375平方米的房地产，而该375平方米系宅基地面积，非房屋面积；被诉房屋征收补偿决定确定的“购房券”补偿方式的依据是《淮北市人民政府办公室关于印发淮北市棚户区改造货币化安置实施方案的通知》（淮政办秘〔2015〕63号），而该通知规定，城中村房屋的购房券金额=原分配宅基地面积×1（包含0.2的搬迁奖励）×原地产权调换房屋市场评估价格，即孙某某户“购房券”的计算基础是其宅基地面积。相山区政府在本案二审庭审中亦称，孙某某涉案房屋的土地性质为国有，其是按照国有土地上房屋征收的程序对涉案房屋予以征收，但系参照宅基地的计算标准予以补偿。因此，如根据相山区政府对涉案房屋性质的认定，则其不仅应当按照《国有土地上房屋征收与补偿条例》规定的程序实施征收，也应当按照《国有土地上房屋征收与补偿条例》的相关规定确定补偿标准，现被诉房屋征收补偿决定以宅基地面积为基础确定孙某某户的补偿内容显然存在前提与结论相矛盾的问题，系缺乏事实根据。
若根据被诉房屋征收补偿决定，应以宅基地面积为基础确定补偿内容，则涉案房屋应认定为集体土地上的房屋。根据《中华人民共和国土地管理法》及其实施条例的规定，集体土地上的房屋在性质上属于地上附属物。对于集体土地上房屋的补偿，《中华人民共和国土地管理法》第四十七条第三款的规定，征收其他土地的土地补偿费和安置补助费标准，由省、自治区、直辖市参照征用耕地的土地补偿费和安置补助费的标准规定。《安徽省人民政府办公厅关于进一步治理整顿土地市场秩序加强土地管理工作的通知》（皖政办〔2003〕77号）规定，根据《安徽省实施＜中华人民共和国土地管理法＞办法》中关于被征用土地上的房屋及其他附着物的补偿标准，由省级人民政府规定，考虑到各地经济社会发展的差异，授权设区的市人民政府，根据当地经济发展水平，综合考虑被拆迁房屋的区位、用途、建筑结构、成新等因素，尽快制定被征用土地上的房屋及其他附着物的补偿标准，报省政府备案后执行。据此，安徽省人民政府未就征用集体土地上房屋的补偿制定统一的标准，而是授权设区的市级人民政府自行制定。故，若孙某某涉案房屋系集体土地上房屋，则相山区政府应当按照淮北市关于征收集体土地地上附着物的相关规范性文件规定的标准确定补偿安置的具体内容。
综上，相山区政府按照国有土地上房屋征收的程序对涉案房屋实施征收，又以宅基地为基础确定涉案房屋的补偿，明显不当。相山区政府作出的相政〔2018〕87号房屋征收补偿决定，认定事实不清，适用法律错误。一审判决认定事实清楚，但适用法律错误。上诉人孙某某的上诉理由部分成立，本院予以支持。上诉人相山区政府的上诉理由不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）、（二）项、第八十九条第一款第（二）项的规定，判决如下：
一、撤销安徽省淮北市中级人民法院（2019）皖06行初13号行政判决；
二、撤销淮北市相山区人民政府2018年5月30日作出的相政〔2018〕87号房屋征收补偿决定；
三、责令淮北市相山区人民政府在查清孙某某房屋所占土地性质后重新对孙某某作出补偿安置行为。
二审案件受理费50元，由上诉人淮北市相山区人民政府负担。
本判决为终审判决。
审判长张志强
审判员钟祖凤
审判员王新林
二〇一九年十月十七日
法官助理阮秀芳
书记员潘玉丹
来源: 西哥哥启蒙宝贝