村民决议事项虽然与补偿方案存在不一致，但补偿方案不具有法律上的强制性，故该项村民决议事项未违反法律的禁止性规定，应予认定
裁判要点
（一）诉讼中，XX区政府辩称的“未批先建”并非特指法律意义上的违法行为和行政处罚范畴，而是指在补偿标准适用时，对村民宅基地未取得权属凭证的补偿方式。本案中的“未批先建”，是安置补偿方案中对村民未取得土地登记权属证书，但又已实际建成宅基地补偿认定的称谓；XX区政府就其辩称的须由土地管理部门作出“未批先建”认定的理由，没有提交该项认定的法律条款、认定的形式和法律后果等相应的依据，故其辩称不予补偿的理由没有法律依据。（二）涉案小刘村合村并城项目实施中，涉及村集体经济组织对其集体财产的处分，该处分行为属于村民自治范畴，如没有违反法律的禁止性规定或公序良俗，XX区政府不具有行使撤销或监管纠正的法定事由。张萍丽宅基地的补偿标准问题，经小刘村三组村民代表召开会议，对符合划院条件的村民（申请人张萍丽）进行表决，最终意见为同意按符合划院条件的“未批先建”村民进行申报、审批，小刘村村民委员会也在该会议记录上加盖公章。该村民决议事项虽然与补偿方案存在不一致，但补偿方案不具有法律上的强制性，故该项村民决议事项未违反法律的禁止性规定，应予认定。
三、关于张萍丽等人的安置补偿的问题。张萍丽现实际占用的宅基地补偿能否作为单独的“一宅一户”补偿，涉及张萍丽、张利强之父张钦瑞在小刘村的一处宅基地（使用权证号为管集建（宅）字第××号）的补偿方式。相关的另案判决查明，张萍丽、张利强在小刘村均未划分宅基地，张钦瑞去世后，张利强及其母亲、妻子、子女在张钦瑞的宅基院内居住。张利强与改造指挥部以享受村民待遇人口5人（分别为张利强及其母亲、妻子、儿子、女儿）为计算基数，签订了《XX区十八里河镇小刘村合村并城改造宅基地拆迁补偿安置协议书》，张利强协议中并不包含对张萍丽等人的补偿安置。现生效的行政判决已判令XX区政府继续履行对张利强签订的安置补偿义务，故XX区政府依据其与张利强之间签订的安置补偿协议，作为抗辩对张萍丽等人的安置补偿，没有事实依据。张萍丽等人的原宅基地因涉案征拆项目而不能继续使用，依法享有获得安置补偿的权利，XX区政府负有依法作出安置补偿的义务。
裁判文书
河南省高级人民法院
行 政 判 决 书
（2020）豫行再45号
再审申请人（一审被告、二审上诉人）：河南省郑州市XX区人民政府，住所地河南省郑州市商城路217号。
法定代表人虎强，区长。
委托代理人杜娟，该单位工作人员。
被申请人（一审原告、二审被上诉人）：张萍丽，女，1975年12月24日出生，汉族，住河南省郑州市管城回族区。
被申请人（一审原告、二审被上诉人）：付宝同，男，1974年12月12日出生，汉族，住河南省郑州市管城回族区。
被申请人（一审原告、二审被上诉人）：付中豪，男，2002年2月22日出生，汉族，住河南省郑州市管城回族区。
被申请人（一审原告、二审被上诉人）：付嘉馨，女，2007年12月3日出生，汉族，住河南省郑州市管城回族区。
上述四被申请人共同委托诉讼代理人：付宝金，河南中亨律师事务所律师。
再审申请人河南省郑州市XX回族区人民政府（以下简称XX区政府）因与张萍丽、付宝同、付中豪、付嘉馨拆迁安置补偿一案，本院于2018年9月5日作出（2018）豫行终2724号行政判决，已经发生法律效力。XX区政府不服向最高人民法院申请再审，最高人民法院于2019年9月27日作出（2019）最高法行申4457号行政裁定，指令本院再审。本院依法另行组成合议庭，公开开庭审理了本案。再审申请人XX区政府的委托代理人杜娟、陈阳，被申请人付中豪、付嘉馨、张萍丽、付宝同的共同委托代理人付宝金到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
本案被诉行政行为：2018年2月24日，XX区政府作出《XX区人民政府关于对张萍丽等4人的处理意见》（以下简称《处理意见》），认为“依据《XX区小刘村合村并城项目拆迁补偿安置方案》的内容，张萍丽和张利强应按一宅两户签订安置补偿协议，张萍丽涉案宅院属于违法占地建设的宅院，不符合土地法相关规定，且国土部门未审批发放宅基地证。张萍丽可按照1500元／平方米的价格购买110平方米安置房”。张萍丽等人不服该《处理意见》，提起本案诉讼，请求撤销该处理意见，并判令按照补偿方案中的一宅一户标准予以补偿。
郑州铁路运输中级法院一审查明，张萍丽与付宝同系夫妻关系，付中豪、付嘉馨系张萍丽与付宝同的子女。张萍丽等4人系郑州市管城回族区十八里河镇小刘村（以下简称小刘村）村民，并享有村民待遇。张利强系张萍丽的弟弟，也系小刘村享有村民待遇的村民。张萍丽、张利强之父张钦瑞在小刘村有一处宅基地，使用权证号为管集建（宅）字第××号。张萍丽、张利强在小刘村均未划分宅基地。张钦瑞去世后，张利强及其母亲、妻子、子女在张钦瑞的宅基院内居住。2010年9月10日，张萍丽作为张萍丽等4人家庭代表申请宅基地使用权，并于2012年底在小刘村张钦瑞宅基院外另行自建房屋，由张萍丽等4人共同在此居住。2015年7月管城区政府在小刘村启动合村并城工作，2015年8月2日管城区政府设立的管城回族区十八里河镇小刘村合村并城改造指挥部（以下简称改造指挥部）作出《XX区小刘村合村并城项目拆迁补偿安置方案》。后XX区政府对张萍丽家的宅院进行丈量并公示，2015年8月27日张萍丽等4人将上述房屋腾空交付给改造指挥部，改造指挥部于当日向张萍丽发放了《十八里河镇小刘村合村并城改造宅基地兑付序号》。2015年8月31日，改造指挥部向张萍丽发放了搬家费、搬家奖励费，并在发放表备注为“未批先建”。2015年9月3日小刘村三组村民代表召开会议，对符合划院条件的村民（申请人张萍丽）进行表决，最终意见为同意按符合划院条件的未批先建村民进行报卷、审批，小刘村村民委员会也在该会议记录上加盖公章。2015年9月21日张利强与改造指挥部以享受村民待遇人口5人（分别为张利强及其母亲、妻子、儿子、女儿）为计算基数，签订了《XX区十八里河镇小刘村合村并城改造宅基地拆迁补偿安置协议书》（以下简称张利强协议）。张利强协议中并不包含对本案张萍丽等4人的补偿安置。后因管城区政府一直未对张萍丽等4人履行补偿安置义务，故张萍丽等4人提起行政诉讼，郑州铁路运输中级法院于2017年8月3日作出（2017）豫行初290号行政判决，判决XX区政府30日内对张萍丽等4人要求补偿安置的请求作出处理。XX区政府不服提出上诉，本院于2017年12月8日作出（2017）豫行终2743号行政判决，驳回上诉，维持原判。2018年1月30日，郑州铁路运输中级法院向XX区政府发出（2018）豫71执7号执行通知书。2018年2月24日，XX区政府作出本案被诉的《处理意见》。
郑州铁路运输中级法院一审认为，本案争议的实质是张萍丽等4人应按何种标准进行补偿安置的问题。XX区政府负责辖区内合村并城的拆迁补偿安置工作，对符合补偿安置条件的村民具有补偿安置的义务。张萍丽等4人系小刘村享有村民待遇的村民，且在小刘村启动合村并城前已在该村建房居住多年，该房屋也并没有被有关行政机关认定为违法建筑；在该村合村并城过程中，张萍丽经村民代表会议表决，同意按符合划院条件的未批先建村民进行报卷、审批，村委会在该会议记录上也加盖公章，XX区政府设立的改造指挥部也与张萍丽等4人办理了空房验收，并按未批先建的情形向张萍丽发放了搬家费、搬家奖励费，也发放了《十八里河镇小刘村合村并城改造宅基地兑付序号》，且本院（2017）豫行终2743号生效行政判决亦认为，张萍丽等4人对其占用使用其所申请的宅基地具有正当性，其所建房屋符合未批先建住宅的基本条件。张萍丽之弟张利强签订的补偿安置协议，并不包括张萍丽等4人的补偿安置权益，且本案张萍丽所建宅院并不在张钦瑞宅基证载土地上，即张萍丽、张利强居住的宅院分属两个家庭、不同坐落，管城区政府认为“张萍丽和张利强应按一宅两户签订安置补偿协议”并据此作出《处理意见》，该《处理意见》显属不当，应予撤销。张萍丽等4人除搬家费、搬家奖励费外一直未得到其他补偿安置，因此，管城区政府应按照《管城回族区小刘村合村并城项目拆迁补偿安置方案》中未批先建的标准对张萍丽等4人履行补偿安置义务，即按照合法宅基地标准进行补偿安置。综上，一审法院判决：一、撤销XX区政府于2018年2月24日作出的《处理意见》；二、XX区政府于判决生效之日起30日内按照《管城回族区小刘村合村并城项目拆迁补偿安置方案》中未批先建的标准即合法宅基地标准对张萍丽等4人进行补偿安置。一审案件诉讼费50元，由XX区政府承担。
本院二审查明的事实与一审一致。
本院二审认为，张萍丽等4人系郑州市XX区十八里河镇小刘村村民，在本村享有村民待遇。2010年张萍丽代表家庭申请使用宅基地，取得村委会的批准，2012年其在村委会批准的宅基地上建房居住至今。小刘村启动合村并城项目后，小刘村村委会同意对张萍丽的房屋按未批先建报卷审批，XX区政府设立的指挥部与张萍丽等4人办理了空房验收，发放了搬家费、搬家奖励费和《十八里河镇小刘村合村并城改造宅基地兑付序号》，依照《郑州市管城回族区十八里河镇小刘村合村并城安置补偿方案》，张萍丽等4人的房屋符合未批先建的条件。张萍丽与其弟张利强分属两个独立家庭，实际并未使用同一块宅基地，不符合一宅两户的情况。管城区政府以张利强使用的宅基地超过0.4亩为由，拒绝对张萍丽按独立一户进行补偿安置，缺乏法律依据，亦不符合公平原则。综上，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。管城区政府的上诉理由不能成立，不予支持。二审法院判决：驳回上诉，维持原判。二审案件诉讼费50元，由管城区政府承担。
XX区政府再审称，一、XX区政府作出的处理决定情况真实、内容合法，根据《河南省实施〈土地管理法〉办法》第五十一条、《河南省农村宅基地用地管理办法》第八条规定，张萍丽不符合新申请宅基地的条件。因张萍丽名下没有宅基地，使用的是其父张钦瑞名下的宅基地，但张钦瑞宅基地面积为0.5亩，因此根据《郑州市XX区十八里河镇小刘村合村并城安置补偿方案》，张萍丽家不属于未批先建的情况，应当按照补偿方案第五条规定的一宅两户进行安置补偿，一、二审认定张萍丽符合“未批先建”错误；二、张萍丽等人的各项诉讼请求不符合《郑州市管城回族区十八里河镇小刘村合村并城安置补偿方案》的内容，不应被支持；三、本次安置补偿方案是以户为单位，张萍丽和张利强共用一个宅基地，实质为一户，不能按照两户进行安置补偿。XX区政府作出的处理决定是适当的；四、张萍丽等人没有签订协议，也没有实际搬迁，要求补偿款和过渡费没有依据，不应支持。请求撤销一、二审判决，改判驳回张萍丽等人的诉讼请求。
张萍丽等人答辩称，一、关于宅基地使用的正当性，已有法院生效判决确定，根据《郑州市管城回族区十八里河镇小刘村合村并城安置补偿方案》，被申请人符合未批先建的条件；二、被申请人有单独的户口本，并非与张利强是一户。管城区政府与张利强签订的补偿协议中没有包含张萍丽，是按照一户一宅的标准补偿，张萍丽作为单独的一宅一户应当进行单独补偿；三、张萍丽等人符合另划宅基的条件。在拆迁过程中，拆迁工作人员也对其进行房屋丈量及发放搬家费、奖励费等，且标注了未批先建的兑付表，充分说明是按照未批先建对其家庭进行补偿。综上，原审认定事实清楚，判决正确，请求驳回再审申请，维持原判。
本院再审查明的事实与原审一致，另查明，关于涉案宅基的关联案件的裁判情况如下：2015年9月21日，张利强与XX区政府签订了补偿协议，2019年10月9日，管城区政府先停发了安置费并给张利强下达了解除拆迁补偿安置协议的通知。张利强不服提起行政诉讼，请求：确认管城区政府解除双方签订的拆迁补偿安置协议的行为违法，责令管城区政府继续履行协议。郑州市中级人民法院一审查明：2015年9月21日，拆迁方（甲方）郑州市XX区十八里河镇小刘村合村并城改造指挥部与被拆迁方（乙方）张利强签订《XX区十八里河镇小刘村合村并城改造宅基地拆迁补偿安置协议》一份，协议认定乙方家庭合法宅基地证号为9201257，使用证面积333.33平方米，享受村民待遇人口五人，并约定了过渡费的支付标准及支付方式。2019年10月9日，XX区十八里河镇小刘村合村并城改造指挥部向张利强发出《解除拆迁安置补偿协议通知》，内容为：该协议系以张利强父亲张钦瑞的宅基地证为基础签订的，因其父亲已经去世，因此协议书中应为张利强与其姐姐张萍丽共同的补偿安置内容。经郑州市XX区司法局下发法制意见书，建议及时纠正。特通知解除。随后，管城区政府停发了张利强家庭应享有的安置过渡费。另查明，编号为9201257的宅基地证登记在张利强父亲张钦瑞名下，张钦瑞已去世。涉案协议中认定享受村民待遇的五口人分别为：户主王改妞（张钦瑞妻子）、长子张利强、儿媳徐俊霞、孙子张锦宇、孙女张宇婧。郑州市中级人民法院一审认为，涉案协议是双方真实意思表示，不违反国家法律和行政法规的强制性规定，合法有效。管城区政府在涉案协议已经履行了四年之后单方予以解除，该解除行为不当。对管城区政府主张因张萍丽多次诉讼主张权利因此解除与张利强签订的安置协议的答辩意见不予采信。涉案补偿安置协议签订的基础是基于张利强父亲张钦瑞名下的宅基地证，虽然张利强父亲已经去世，但其母亲王改妞健在，在此情形下，管城区政府主张张利强家庭不动产权益的分割与继承，与情理不符，也不宜在行政诉讼中予以评判。综上，管城区政府单方解除涉案协议的行为无事实和法律依据，主要证据不足且明显不当，应依法确认该解除行为违法。郑州市中级人民法院作出（2019）豫01行初736号行政判决：一、确认管城区政府解除与张利强签订《管城回族区十八里河镇小刘村合村并城改造宅基地拆迁补偿安置协议》的行为违法；二、责令管城区政府继续履行与张利强签订的补偿安置协议。本案经二审审理，本院作出（2020）豫行终1089号行政判决，驳回上诉，维持一审判决。
本院认为，本案争议的焦点是：XX区政府认为张萍丽的宅基不属于“未批先建”情形，不符合按照“一户一宅”的补偿标准而不予作出补偿的行为，证据是否充分，处理是否合法、适当。
一、关于涉案《XX区小刘村合村并城项目拆迁补偿安置方案》的法律效力和适用问题。本案涉及的房屋收回和补偿行政行为，管城区政府未提交其依照对集体土地及附属物的行政征收决定或对国有土地上的房屋行政征收决定，根据查明的事实，该征拆行为属于管城区政府在小刘村启动合村并城的征拆工作范畴；关于补偿方案亦是管城区政府设立的XX区十八里河镇小刘村合村并城改造指挥部作出的《XX区小刘村合村并城项目拆迁补偿安置方案》。根据上述补偿安置方案作出的主体和程序，可以认定该补偿方案仅属于小刘村合村并城工作中的参照文件，在该项目范围内的补偿安置可以参照的性质，但并不具有法律意义上的强制性和不可变更性的法律属性。
二、关于涉案补偿方案中对“一宅一户”或“一宅两户”的补偿标准适用，及补偿方案中设定的须由土地管理部门对申报宅基地作出“未批先建”认定的问题。（一）诉讼中，区政府辩称的“未批先建”并非特指法律意义上的违法行为和行政处罚范畴，而是指在补偿标准适用时，对村民宅基地未取得权属凭证的补偿方式。本案中的“未批先建”，是安置补偿方案中对村民未取得土地登记权属证书，但又已实际建成宅基地补偿认定的称谓；管城区政府就其辩称的须由土地管理部门作出“未批先建”认定的理由，没有提交该项认定的法律条款、认定的形式和法律后果等相应的依据，故其辩称不予补偿的理由没有法律依据。（二）涉案小刘村合村并城项目实施中，涉及村集体经济组织对其集体财产的处分，该处分行为属于村民自治范畴，如没有违反法律的禁止性规定或公序良俗，管城区政府不具有行使撤销或监管纠正的法定事由。张萍丽宅基地的补偿标准问题，经小刘村三组村民代表召开会议，对符合划院条件的村民（申请人张萍丽）进行表决，最终意见为同意按符合划院条件的“未批先建”村民进行申报、审批，小刘村村民委员会也在该会议记录上加盖公章。该村民决议事项虽然与补偿方案存在不一致，但补偿方案不具有法律上的强制性，故该项村民决议事项未违反法律的禁止性规定，应予认定。
三、关于张萍丽等人的安置补偿的问题。张萍丽现实际占用的宅基地补偿能否作为单独的“一宅一户”补偿，涉及张萍丽、张利强之父张钦瑞在小刘村的一处宅基地（使用权证号为管集建（宅）字第××号）的补偿方式。相关的另案判决查明，张萍丽、张利强在小刘村均未划分宅基地，张钦瑞去世后，张利强及其母亲、妻子、子女在张钦瑞的宅基院内居住。张利强与改造指挥部以享受村民待遇人口5人（分别为张利强及其母亲、妻子、儿子、女儿）为计算基数，签订了《XX区十八里河镇小刘村合村并城改造宅基地拆迁补偿安置协议书》，张利强协议中并不包含对张萍丽等人的补偿安置。现生效的行政判决已判令管城区政府继续履行对张利强签订的安置补偿义务，故管城区政府依据其与张利强之间签订的安置补偿协议，作为抗辩对张萍丽等人的安置补偿，没有事实依据。张萍丽等人的原宅基地因涉案征拆项目而不能继续使用，依法享有获得安置补偿的权利，管城区政府负有依法作出安置补偿的义务。
综上，XX区政府的再审理由不成立，原审认定事实清楚，适用法律正确，裁判结果适当，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百一十九条之规定，判决如下：
维持本院（2018）豫行终2724号行政判决。
本判决为终审判决。
审判长 刘太键
审判员 段励刚
审判员 肖贺伟
二〇二〇年十一月二十四日
书记员 唐雅琦
来源：行政诉讼与行政合规研究
裁判要点
（一）诉讼中，XX区政府辩称的“未批先建”并非特指法律意义上的违法行为和行政处罚范畴，而是指在补偿标准适用时，对村民宅基地未取得权属凭证的补偿方式。本案中的“未批先建”，是安置补偿方案中对村民未取得土地登记权属证书，但又已实际建成宅基地补偿认定的称谓；XX区政府就其辩称的须由土地管理部门作出“未批先建”认定的理由，没有提交该项认定的法律条款、认定的形式和法律后果等相应的依据，故其辩称不予补偿的理由没有法律依据。（二）涉案小刘村合村并城项目实施中，涉及村集体经济组织对其集体财产的处分，该处分行为属于村民自治范畴，如没有违反法律的禁止性规定或公序良俗，XX区政府不具有行使撤销或监管纠正的法定事由。张萍丽宅基地的补偿标准问题，经小刘村三组村民代表召开会议，对符合划院条件的村民（申请人张萍丽）进行表决，最终意见为同意按符合划院条件的“未批先建”村民进行申报、审批，小刘村村民委员会也在该会议记录上加盖公章。该村民决议事项虽然与补偿方案存在不一致，但补偿方案不具有法律上的强制性，故该项村民决议事项未违反法律的禁止性规定，应予认定。
三、关于张萍丽等人的安置补偿的问题。张萍丽现实际占用的宅基地补偿能否作为单独的“一宅一户”补偿，涉及张萍丽、张利强之父张钦瑞在小刘村的一处宅基地（使用权证号为管集建（宅）字第××号）的补偿方式。相关的另案判决查明，张萍丽、张利强在小刘村均未划分宅基地，张钦瑞去世后，张利强及其母亲、妻子、子女在张钦瑞的宅基院内居住。张利强与改造指挥部以享受村民待遇人口5人（分别为张利强及其母亲、妻子、儿子、女儿）为计算基数，签订了《XX区十八里河镇小刘村合村并城改造宅基地拆迁补偿安置协议书》，张利强协议中并不包含对张萍丽等人的补偿安置。现生效的行政判决已判令XX区政府继续履行对张利强签订的安置补偿义务，故XX区政府依据其与张利强之间签订的安置补偿协议，作为抗辩对张萍丽等人的安置补偿，没有事实依据。张萍丽等人的原宅基地因涉案征拆项目而不能继续使用，依法享有获得安置补偿的权利，XX区政府负有依法作出安置补偿的义务。
裁判文书
河南省高级人民法院
行 政 判 决 书
（2020）豫行再45号
再审申请人（一审被告、二审上诉人）：河南省郑州市XX区人民政府，住所地河南省郑州市商城路217号。
法定代表人虎强，区长。
委托代理人杜娟，该单位工作人员。
被申请人（一审原告、二审被上诉人）：张萍丽，女，1975年12月24日出生，汉族，住河南省郑州市管城回族区。
被申请人（一审原告、二审被上诉人）：付宝同，男，1974年12月12日出生，汉族，住河南省郑州市管城回族区。
被申请人（一审原告、二审被上诉人）：付中豪，男，2002年2月22日出生，汉族，住河南省郑州市管城回族区。
被申请人（一审原告、二审被上诉人）：付嘉馨，女，2007年12月3日出生，汉族，住河南省郑州市管城回族区。
上述四被申请人共同委托诉讼代理人：付宝金，河南中亨律师事务所律师。
再审申请人河南省郑州市XX回族区人民政府（以下简称XX区政府）因与张萍丽、付宝同、付中豪、付嘉馨拆迁安置补偿一案，本院于2018年9月5日作出（2018）豫行终2724号行政判决，已经发生法律效力。XX区政府不服向最高人民法院申请再审，最高人民法院于2019年9月27日作出（2019）最高法行申4457号行政裁定，指令本院再审。本院依法另行组成合议庭，公开开庭审理了本案。再审申请人XX区政府的委托代理人杜娟、陈阳，被申请人付中豪、付嘉馨、张萍丽、付宝同的共同委托代理人付宝金到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
本案被诉行政行为：2018年2月24日，XX区政府作出《XX区人民政府关于对张萍丽等4人的处理意见》（以下简称《处理意见》），认为“依据《XX区小刘村合村并城项目拆迁补偿安置方案》的内容，张萍丽和张利强应按一宅两户签订安置补偿协议，张萍丽涉案宅院属于违法占地建设的宅院，不符合土地法相关规定，且国土部门未审批发放宅基地证。张萍丽可按照1500元／平方米的价格购买110平方米安置房”。张萍丽等人不服该《处理意见》，提起本案诉讼，请求撤销该处理意见，并判令按照补偿方案中的一宅一户标准予以补偿。
郑州铁路运输中级法院一审查明，张萍丽与付宝同系夫妻关系，付中豪、付嘉馨系张萍丽与付宝同的子女。张萍丽等4人系郑州市管城回族区十八里河镇小刘村（以下简称小刘村）村民，并享有村民待遇。张利强系张萍丽的弟弟，也系小刘村享有村民待遇的村民。张萍丽、张利强之父张钦瑞在小刘村有一处宅基地，使用权证号为管集建（宅）字第××号。张萍丽、张利强在小刘村均未划分宅基地。张钦瑞去世后，张利强及其母亲、妻子、子女在张钦瑞的宅基院内居住。2010年9月10日，张萍丽作为张萍丽等4人家庭代表申请宅基地使用权，并于2012年底在小刘村张钦瑞宅基院外另行自建房屋，由张萍丽等4人共同在此居住。2015年7月管城区政府在小刘村启动合村并城工作，2015年8月2日管城区政府设立的管城回族区十八里河镇小刘村合村并城改造指挥部（以下简称改造指挥部）作出《XX区小刘村合村并城项目拆迁补偿安置方案》。后XX区政府对张萍丽家的宅院进行丈量并公示，2015年8月27日张萍丽等4人将上述房屋腾空交付给改造指挥部，改造指挥部于当日向张萍丽发放了《十八里河镇小刘村合村并城改造宅基地兑付序号》。2015年8月31日，改造指挥部向张萍丽发放了搬家费、搬家奖励费，并在发放表备注为“未批先建”。2015年9月3日小刘村三组村民代表召开会议，对符合划院条件的村民（申请人张萍丽）进行表决，最终意见为同意按符合划院条件的未批先建村民进行报卷、审批，小刘村村民委员会也在该会议记录上加盖公章。2015年9月21日张利强与改造指挥部以享受村民待遇人口5人（分别为张利强及其母亲、妻子、儿子、女儿）为计算基数，签订了《XX区十八里河镇小刘村合村并城改造宅基地拆迁补偿安置协议书》（以下简称张利强协议）。张利强协议中并不包含对本案张萍丽等4人的补偿安置。后因管城区政府一直未对张萍丽等4人履行补偿安置义务，故张萍丽等4人提起行政诉讼，郑州铁路运输中级法院于2017年8月3日作出（2017）豫行初290号行政判决，判决XX区政府30日内对张萍丽等4人要求补偿安置的请求作出处理。XX区政府不服提出上诉，本院于2017年12月8日作出（2017）豫行终2743号行政判决，驳回上诉，维持原判。2018年1月30日，郑州铁路运输中级法院向XX区政府发出（2018）豫71执7号执行通知书。2018年2月24日，XX区政府作出本案被诉的《处理意见》。
郑州铁路运输中级法院一审认为，本案争议的实质是张萍丽等4人应按何种标准进行补偿安置的问题。XX区政府负责辖区内合村并城的拆迁补偿安置工作，对符合补偿安置条件的村民具有补偿安置的义务。张萍丽等4人系小刘村享有村民待遇的村民，且在小刘村启动合村并城前已在该村建房居住多年，该房屋也并没有被有关行政机关认定为违法建筑；在该村合村并城过程中，张萍丽经村民代表会议表决，同意按符合划院条件的未批先建村民进行报卷、审批，村委会在该会议记录上也加盖公章，XX区政府设立的改造指挥部也与张萍丽等4人办理了空房验收，并按未批先建的情形向张萍丽发放了搬家费、搬家奖励费，也发放了《十八里河镇小刘村合村并城改造宅基地兑付序号》，且本院（2017）豫行终2743号生效行政判决亦认为，张萍丽等4人对其占用使用其所申请的宅基地具有正当性，其所建房屋符合未批先建住宅的基本条件。张萍丽之弟张利强签订的补偿安置协议，并不包括张萍丽等4人的补偿安置权益，且本案张萍丽所建宅院并不在张钦瑞宅基证载土地上，即张萍丽、张利强居住的宅院分属两个家庭、不同坐落，管城区政府认为“张萍丽和张利强应按一宅两户签订安置补偿协议”并据此作出《处理意见》，该《处理意见》显属不当，应予撤销。张萍丽等4人除搬家费、搬家奖励费外一直未得到其他补偿安置，因此，管城区政府应按照《管城回族区小刘村合村并城项目拆迁补偿安置方案》中未批先建的标准对张萍丽等4人履行补偿安置义务，即按照合法宅基地标准进行补偿安置。综上，一审法院判决：一、撤销XX区政府于2018年2月24日作出的《处理意见》；二、XX区政府于判决生效之日起30日内按照《管城回族区小刘村合村并城项目拆迁补偿安置方案》中未批先建的标准即合法宅基地标准对张萍丽等4人进行补偿安置。一审案件诉讼费50元，由XX区政府承担。
本院二审查明的事实与一审一致。
本院二审认为，张萍丽等4人系郑州市XX区十八里河镇小刘村村民，在本村享有村民待遇。2010年张萍丽代表家庭申请使用宅基地，取得村委会的批准，2012年其在村委会批准的宅基地上建房居住至今。小刘村启动合村并城项目后，小刘村村委会同意对张萍丽的房屋按未批先建报卷审批，XX区政府设立的指挥部与张萍丽等4人办理了空房验收，发放了搬家费、搬家奖励费和《十八里河镇小刘村合村并城改造宅基地兑付序号》，依照《郑州市管城回族区十八里河镇小刘村合村并城安置补偿方案》，张萍丽等4人的房屋符合未批先建的条件。张萍丽与其弟张利强分属两个独立家庭，实际并未使用同一块宅基地，不符合一宅两户的情况。管城区政府以张利强使用的宅基地超过0.4亩为由，拒绝对张萍丽按独立一户进行补偿安置，缺乏法律依据，亦不符合公平原则。综上，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。管城区政府的上诉理由不能成立，不予支持。二审法院判决：驳回上诉，维持原判。二审案件诉讼费50元，由管城区政府承担。
XX区政府再审称，一、XX区政府作出的处理决定情况真实、内容合法，根据《河南省实施〈土地管理法〉办法》第五十一条、《河南省农村宅基地用地管理办法》第八条规定，张萍丽不符合新申请宅基地的条件。因张萍丽名下没有宅基地，使用的是其父张钦瑞名下的宅基地，但张钦瑞宅基地面积为0.5亩，因此根据《郑州市XX区十八里河镇小刘村合村并城安置补偿方案》，张萍丽家不属于未批先建的情况，应当按照补偿方案第五条规定的一宅两户进行安置补偿，一、二审认定张萍丽符合“未批先建”错误；二、张萍丽等人的各项诉讼请求不符合《郑州市管城回族区十八里河镇小刘村合村并城安置补偿方案》的内容，不应被支持；三、本次安置补偿方案是以户为单位，张萍丽和张利强共用一个宅基地，实质为一户，不能按照两户进行安置补偿。XX区政府作出的处理决定是适当的；四、张萍丽等人没有签订协议，也没有实际搬迁，要求补偿款和过渡费没有依据，不应支持。请求撤销一、二审判决，改判驳回张萍丽等人的诉讼请求。
张萍丽等人答辩称，一、关于宅基地使用的正当性，已有法院生效判决确定，根据《郑州市管城回族区十八里河镇小刘村合村并城安置补偿方案》，被申请人符合未批先建的条件；二、被申请人有单独的户口本，并非与张利强是一户。管城区政府与张利强签订的补偿协议中没有包含张萍丽，是按照一户一宅的标准补偿，张萍丽作为单独的一宅一户应当进行单独补偿；三、张萍丽等人符合另划宅基的条件。在拆迁过程中，拆迁工作人员也对其进行房屋丈量及发放搬家费、奖励费等，且标注了未批先建的兑付表，充分说明是按照未批先建对其家庭进行补偿。综上，原审认定事实清楚，判决正确，请求驳回再审申请，维持原判。
本院再审查明的事实与原审一致，另查明，关于涉案宅基的关联案件的裁判情况如下：2015年9月21日，张利强与XX区政府签订了补偿协议，2019年10月9日，管城区政府先停发了安置费并给张利强下达了解除拆迁补偿安置协议的通知。张利强不服提起行政诉讼，请求：确认管城区政府解除双方签订的拆迁补偿安置协议的行为违法，责令管城区政府继续履行协议。郑州市中级人民法院一审查明：2015年9月21日，拆迁方（甲方）郑州市XX区十八里河镇小刘村合村并城改造指挥部与被拆迁方（乙方）张利强签订《XX区十八里河镇小刘村合村并城改造宅基地拆迁补偿安置协议》一份，协议认定乙方家庭合法宅基地证号为9201257，使用证面积333.33平方米，享受村民待遇人口五人，并约定了过渡费的支付标准及支付方式。2019年10月9日，XX区十八里河镇小刘村合村并城改造指挥部向张利强发出《解除拆迁安置补偿协议通知》，内容为：该协议系以张利强父亲张钦瑞的宅基地证为基础签订的，因其父亲已经去世，因此协议书中应为张利强与其姐姐张萍丽共同的补偿安置内容。经郑州市XX区司法局下发法制意见书，建议及时纠正。特通知解除。随后，管城区政府停发了张利强家庭应享有的安置过渡费。另查明，编号为9201257的宅基地证登记在张利强父亲张钦瑞名下，张钦瑞已去世。涉案协议中认定享受村民待遇的五口人分别为：户主王改妞（张钦瑞妻子）、长子张利强、儿媳徐俊霞、孙子张锦宇、孙女张宇婧。郑州市中级人民法院一审认为，涉案协议是双方真实意思表示，不违反国家法律和行政法规的强制性规定，合法有效。管城区政府在涉案协议已经履行了四年之后单方予以解除，该解除行为不当。对管城区政府主张因张萍丽多次诉讼主张权利因此解除与张利强签订的安置协议的答辩意见不予采信。涉案补偿安置协议签订的基础是基于张利强父亲张钦瑞名下的宅基地证，虽然张利强父亲已经去世，但其母亲王改妞健在，在此情形下，管城区政府主张张利强家庭不动产权益的分割与继承，与情理不符，也不宜在行政诉讼中予以评判。综上，管城区政府单方解除涉案协议的行为无事实和法律依据，主要证据不足且明显不当，应依法确认该解除行为违法。郑州市中级人民法院作出（2019）豫01行初736号行政判决：一、确认管城区政府解除与张利强签订《管城回族区十八里河镇小刘村合村并城改造宅基地拆迁补偿安置协议》的行为违法；二、责令管城区政府继续履行与张利强签订的补偿安置协议。本案经二审审理，本院作出（2020）豫行终1089号行政判决，驳回上诉，维持一审判决。
本院认为，本案争议的焦点是：XX区政府认为张萍丽的宅基不属于“未批先建”情形，不符合按照“一户一宅”的补偿标准而不予作出补偿的行为，证据是否充分，处理是否合法、适当。
一、关于涉案《XX区小刘村合村并城项目拆迁补偿安置方案》的法律效力和适用问题。本案涉及的房屋收回和补偿行政行为，管城区政府未提交其依照对集体土地及附属物的行政征收决定或对国有土地上的房屋行政征收决定，根据查明的事实，该征拆行为属于管城区政府在小刘村启动合村并城的征拆工作范畴；关于补偿方案亦是管城区政府设立的XX区十八里河镇小刘村合村并城改造指挥部作出的《XX区小刘村合村并城项目拆迁补偿安置方案》。根据上述补偿安置方案作出的主体和程序，可以认定该补偿方案仅属于小刘村合村并城工作中的参照文件，在该项目范围内的补偿安置可以参照的性质，但并不具有法律意义上的强制性和不可变更性的法律属性。
二、关于涉案补偿方案中对“一宅一户”或“一宅两户”的补偿标准适用，及补偿方案中设定的须由土地管理部门对申报宅基地作出“未批先建”认定的问题。（一）诉讼中，区政府辩称的“未批先建”并非特指法律意义上的违法行为和行政处罚范畴，而是指在补偿标准适用时，对村民宅基地未取得权属凭证的补偿方式。本案中的“未批先建”，是安置补偿方案中对村民未取得土地登记权属证书，但又已实际建成宅基地补偿认定的称谓；管城区政府就其辩称的须由土地管理部门作出“未批先建”认定的理由，没有提交该项认定的法律条款、认定的形式和法律后果等相应的依据，故其辩称不予补偿的理由没有法律依据。（二）涉案小刘村合村并城项目实施中，涉及村集体经济组织对其集体财产的处分，该处分行为属于村民自治范畴，如没有违反法律的禁止性规定或公序良俗，管城区政府不具有行使撤销或监管纠正的法定事由。张萍丽宅基地的补偿标准问题，经小刘村三组村民代表召开会议，对符合划院条件的村民（申请人张萍丽）进行表决，最终意见为同意按符合划院条件的“未批先建”村民进行申报、审批，小刘村村民委员会也在该会议记录上加盖公章。该村民决议事项虽然与补偿方案存在不一致，但补偿方案不具有法律上的强制性，故该项村民决议事项未违反法律的禁止性规定，应予认定。
三、关于张萍丽等人的安置补偿的问题。张萍丽现实际占用的宅基地补偿能否作为单独的“一宅一户”补偿，涉及张萍丽、张利强之父张钦瑞在小刘村的一处宅基地（使用权证号为管集建（宅）字第××号）的补偿方式。相关的另案判决查明，张萍丽、张利强在小刘村均未划分宅基地，张钦瑞去世后，张利强及其母亲、妻子、子女在张钦瑞的宅基院内居住。张利强与改造指挥部以享受村民待遇人口5人（分别为张利强及其母亲、妻子、儿子、女儿）为计算基数，签订了《XX区十八里河镇小刘村合村并城改造宅基地拆迁补偿安置协议书》，张利强协议中并不包含对张萍丽等人的补偿安置。现生效的行政判决已判令管城区政府继续履行对张利强签订的安置补偿义务，故管城区政府依据其与张利强之间签订的安置补偿协议，作为抗辩对张萍丽等人的安置补偿，没有事实依据。张萍丽等人的原宅基地因涉案征拆项目而不能继续使用，依法享有获得安置补偿的权利，管城区政府负有依法作出安置补偿的义务。
综上，XX区政府的再审理由不成立，原审认定事实清楚，适用法律正确，裁判结果适当，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百一十九条之规定，判决如下：
维持本院（2018）豫行终2724号行政判决。
本判决为终审判决。
审判长 刘太键
审判员 段励刚
审判员 肖贺伟
二〇二〇年十一月二十四日
书记员 唐雅琦
来源：行政诉讼与行政合规研究