裁判要点
公民、法人或者其他组织针对行政机关作出的行政行为提起行政复议，前提条件是行政复议申请的事项属于行政复议法规定的受理范围。行政机关在行政检查中作出的责令整改通知，通常不是对违法行为的最终处理，因此一般情况下，该类行为对公民、法人或者其他组织权利义务不会产生实际影响。但是如果该类行为对行政管理相对人的权利、义务产生实际影响的，属于行政复议范围。本案中，涉案通知明确设定原告应当履行的义务，并责令原告按照通知要求整改到位，逾期未整改到位的，区、镇两级政府将组织实施对违法部分进行强制整体拆除。因此，该通知明显对原告的权利义务产生了实际影响，依法属于可复议的行政行为。
裁判文书
北京市高级人民法院
行 政 判 决 书
（2018）京行终5125号
上诉人（一审被告）北京市怀柔区人民政府。
被上诉人（一审原告）张慧颐。
北京市怀柔区人民政府（以下简称怀柔区政府）因行政复议一案，不服北京市第四中级人民法院（以下简称一审法院）作出的（2018）京04行初319号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭，于2018年11月13日公开开庭审理了本案，现已审理终结。
2017年12月5日，怀柔区政府作出怀政复〔2017〕59号《驳回行政复议申请决定书》（以下简称被诉复议决定），主要内容为：《中华人民共和国行政复议法实施条例》（以下简称《复议法实施条例》）第二十八条第一款第五项规定，属于行政复议法规定行政复议范围的，应当予以受理。本案中，被申请人北京市怀柔区北房镇人民政府（以下简称北房镇政府）强制拆除违法建设是由多个行政行为组成，该多个行政行为构成一个多阶段行政行为。北房镇政府于2017年8月11日作出的《通知》系阶段性行政行为，该阶段性行政行为只是被申请人最终作出强制拆除行为的一个阶段，其并没有对申请人的权利义务产生确定性的影响，且被申请人已于2017年8月24日实施强制拆除行为，复议该《通知》不具有实际意义。鉴于此，该《通知》不是具体行政行为，不属于《中华人民共和国行政复议法》（以下简称《行政复议法》）第二条和第六条规定的行政复议范围。因此，申请人向本机关提交的行政复议申请不符合行政复议受理条件。根据《复议法实施条例》第四十八条第一款第二项规定，本机关决定：驳回申请人的复议申请。张慧颐不服，诉至一审法院，请求：1.撤销被诉复议决定；2.判决怀柔区政府依法受理其行政复议申请。
一审法院经审理查明，2017年10月10日，张慧颐向怀柔区政府提出行政复议申请，认为北房镇政府于2017年8月11日作出的《通知》没有告知张慧颐申请行政复议和提出行政诉讼的权利，没有给张慧颐预留合理时间自行整改即强制拆除其财产，不符合法律规定，请求撤销上述《通知》。怀柔区政府于当日受理后，于同年10月13日通知北房镇政府提交书面答复意见和相关材料。2017年10月18日，北房镇政府向怀柔区政府提交了《行政复议答复书》及相关证据。2017年12月5日，怀柔区政府作出被诉复议决定并于同年12月7日邮寄送达张慧颐。张慧颐不服，于2017年12月20日向一审法院提起行政诉讼。
另查，2017年8月11日，北房镇政府作出《通知》，通知将对张慧颐所述园区内设施大棚进行全面整治，主要内容为“具体整治内容包括：1.保证设施大棚农地农用，禁止出现居住、经营、休闲、娱乐等行为，耳房内禁止出现厨房、卫生间等生活设施；……现责令您于2017年8月20日前，按照上述要求整改到位，逾期未整改到位的，区、镇两级政府将组织实施对违法部分进行强制整体拆除。”2017年8月24日，北房镇政府作出《强制拆除决定》，认为园内业主未按前述《通知》要求整改拆除，故北房镇政府将对相关违法建设予以强制拆除。该强制拆除行为于当日组织实施完毕。
一审法院认为，《行政复议法》第二条规定：“公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益，向行政机关提出行政复议申请，行政机关受理行政复议申请、作出行政复议决定，适用本法。”据此，公民、法人或者其他组织申请行政复议所针对的行为应当是该法所称的“具体行政行为”。同时，《行政复议法》第六条列举的行政复议受案范围，亦是对相关具体行政行为不服提起行政复议的情形。而所谓具体行政行为，是指行政主体为实现行政管理目标和任务，依职权或应申请而实施的对公民、法人或者其他组织的权利义务产生实际影响的行为。《复议法实施条例》第二十八条第五项规定，公民、法人或者其他组织认为行政机关具体行政行为侵犯其合法权益，可以向行政机关提出行政复议申请。故提出行政复议申请的前提条件，是行政复议申请的事项属于《行政复议法》规定的范围。
《中华人民共和国城乡规划法》（以下简称《城乡规划法》）第六十五条规定：“在乡、村庄规划区内未依法取得乡村建设规划许可证或者未按照乡村建设规划许可证的规定进行建设的，由乡、镇人民政府责令停止建设、限期改正；逾期不改正的，可以拆除。”《中华人民共和国行政强制法》（以下简称《行政强制法》）第四十四条规定：“对违法的建筑物、构筑物、设施等需要强制拆除的，应当由行政机关予以公告，限期当事人自行拆除。当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不拆除的，行政机关可以依法强制拆除。”根据《北京市禁止违法建设若干规定》的规定，被告在对涉嫌违法建设进行查处过程中，应履行调查、责令限期改正、责令限期拆除、催告、听取当事人的陈述和申辩等程序。本案中，北房镇政府具有对本辖区内违法建设进行查处的法定职责，涉案《通知》又明确设定了张慧颐应当履行的义务，并责令张慧颐于2017年8月20日前按照《通知》的要求整改到位且“逾期未整改到位的，区、镇两级政府将组织实施对违法部分进行强制整体拆除”。因此该通知显然对张慧颐的权利义务产生了实际影响，依法属于可复议的行政行为。至于北房镇政府是否作出了《强制拆除决定》或者实施了强制拆除行为，并不是确定《通知》可复议的标准。现怀柔区政府认为该《通知》系阶段性行政行为，对张慧颐的权利义务未产生确定性影响，不是具体行政行为的主张没有法律依据，不予支持。故被诉复议决定认定事实的主要证据不足，适用法律、法规错误，依法应予纠正。张慧颐请求撤销被诉复议决定，并责令怀柔区政府受理其行政复议申请的诉讼请求成立，予以支持。
据此，一审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》（以下简称行政诉讼法）第七十条第一项、第二项的规定，判决：一、撤销怀柔区政府作出的被诉复议决定；二、怀柔区政府自本判决生效之日起于法定期限内对张慧颐的行政复议申请重新作出处理。
上诉人怀柔区政府不服一审判决，提起上诉称，不成熟的行政行为不具有可诉性，不属于行政复议和行政诉讼的受案范围，上诉人作出的被诉复议决定符合京高法〔2007〕113号规定，有事实和法律依据。2018年4月19日北京市怀柔区人民法院（以下简称怀柔区法院）已就张慧颐起诉北房镇政府实施的强制拆除行为提起行政诉讼作出了确认违法的判决，一审法院判决上诉人重新作出处理实属不当，没有实际意义。一审判决认定事实不清，证据不足，适用法律不当，判决结果错误等。故请求二审法院依法改判一审判决，驳回张慧颐的诉讼请求。
被上诉人张慧颐未在法定期限内提交答辩状。
一审证据材料均已随案移送本院。本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，对此予以确认。本院经审理还查明，怀柔区法院于2018年4月19日分别作出（2018）京0116行初94号、99号和100号行政判决，确认北房镇政府2017年8月24日强制拆除张慧颐位于北京市怀柔区北房镇韦里村韦里农庄A06号、A07号和A05号地块相关建筑物的行为违法。
本院认为，根据《行政复议法》的规定，怀柔区政府具有对张慧颐的行政复议申请作出处理的法定职权。
《行政复议法》第二条、第六条和《复议法实施条例》第二十八条第五项规定，公民、法人或者其他组织针对行政机关的具体行政行为提起行政复议，前提条件是行政复议申请的事项属于行政复议法规定的范围。《城乡规划法》第六十五条规定：“在乡、村庄规划区内未依法取得乡村建设规划许可证或者未按照乡村建设规划许可证的规定进行建设的，由乡、镇人民政府责令停止建设、限期改正；逾期不改正的，可以拆除。”《行政强制法》第四十四条规定：“对违法的建筑物、构筑物、设施等需要强制拆除的，应当由行政机关予以公告，限期当事人自行拆除。当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不拆除的，行政机关可以依法强制拆除。”参照《北京市禁止违法建设若干规定》的相关规定，行政机关在对涉嫌违法建设进行查处过程中，应履行调查、责令限期改正、责令限期拆除、催告、听取当事人的陈述和申辩等程序。
本案中，北房镇政府具有对本辖区内违法建设进行查处的法定职责，涉案《通知》又明确设定张慧颐应当履行的义务，并责令“张慧颐于2017年8月20日前按照《通知》要求整改到位，逾期未整改到位的，区、镇两级政府将组织实施对违法部分进行强制整体拆除”。因此该《通知》明显对张慧颐的权利义务产生了实际影响，依法属于可复议的行政行为。行政机关在行政检查中作出的责令整改通知，通常不是对违法行为的最终处理，因此一般情况下，该类行为对公民、法人或者其他组织权利义务不会产生实际影响。但是如果该类行为对行政管理相对人的权利、义务产生实际影响的，属于行政复议范围。本案中的涉案《通知》明确设定了张慧颐应当履行的义务，对其权利义务产生了实际影响，应当属于行政复议范围。怀柔区政府关于该《通知》不是具体行政行为等主张缺乏法律依据，一审法院不予支持并无不当。故被诉复议决定认定事实的主要证据不足，适用法律、法规错误，一审法院依法予以纠正亦无不当。张慧颐请求撤销被诉复议决定，并责令怀柔区政府受理其行政复议申请的诉讼请求成立，一审法院予以支持正确。此外，虽然怀柔区法院已对北房镇政府实施的强制拆除行为确认违法，但并不影响本案中行政复议机关对涉案《通知》的合法性判断，强制拆除与涉案《通知》并非同一行政行为。故一审法院判决怀柔区政府重新作出处理，并无不当。
综上，一审法院认定事实清楚，适用法律正确，所作判决并无不当，本院应予维持。怀柔区政府的上诉请求和理由缺乏事实和法律依据，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项规定，判决如下：
驳回上诉，维持一审判决。
二审案件受理费50元，由上诉人北京市怀柔区人民政府负担（已交纳）。
本判决为终审判决。
审 判 长 马宏玉
审 判 员 赵世奎
审 判 员 贾宇军
二〇一八年十一月二十九日
法官助理 莫 非
书 记 员 魏 彬
来源：行政法报