裁判要点

　　对不履行法定职责的案件如何正确适用裁判方式问题，即能否在判决中既确认行政机关不履职的行为违法，亦同时判决行政机关履行相应的法定职责。行政诉讼实行判决类型化，不同判决方式在具体适用上具有内在逻辑上的差异。就履职案件而言，只有判决履行没有意义，或者在诉讼过程中被告履行了职责、原告变更诉讼请求为确认原行政行为违法的，人民法院才能作出确认违法判决。行政诉讼审查的对象是被诉行政行为的合法性，人民法院围绕被诉行为的合法性进行全面审查，根据审查情况适用相应的裁判类型，不受当事人诉讼请求的限制。

　　——该文书入选第七届全国法院“百篇优秀裁判文书”

　　裁判文书　

　　贵州省毕节市中级人民法院

　　行 政 判 决 书

　　（2023）黔05行终34号

　　上诉人（一审被告）贵州省纳雍县水务局，住所地纳雍县经开区。

　　法定代表人李某平。

　　被上诉人（一审公益诉讼起诉人）贵州省纳雍县人民检察院。

　　上诉人贵州省纳雍县水务局因被上诉人贵州省纳雍县人民检察院诉其不履行法定职责行政公益诉讼一案，不服贵州省织金县人民法院（2022）黔0524行初39号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭对本案进行了审理，现已审理终结。

　　上诉人纳雍县水务局上诉请求：1.撤销原判或依法发回重审、改判；2.诉讼费用由被上诉人承担。事实和理由：上诉人已履行了全部法定职责，因上诉人没有强制拆除桥梁的法定职权，故法律不应强人所难。一审判决说理不明，适用法律错误。

　　被上诉人贵州省纳雍县人民检察院二审中未提交答辩意见。

　　贵州省纳雍县人民检察院向一审法院起诉称，2021年9月7日，该院在履行公益监督职责中，对纳雍县张家湾镇磨坟村栋青寨水某河（干田某）水域村民集资修建的，现已弃用的钢筋混凝土平板桥妨碍河道过水、行洪情况进行排查。发现连接该弃用桥梁两岸公路已损毁，在该桥梁上方已新修建一大型公路桥梁，供两岸车辆、村民来往，现很少有人通过已弃用的钢筋混凝土平板桥行走。经常有周边村民在弃用桥梁桥面进行聚集、娱乐、野炊等，留下大量生活、餐饮垃圾。办案人员在弃用桥梁两岸两边堡坎平台查看，原35米宽的天然河道，因弃用桥梁的存在，已造成河道过水宽度被缩窄不足10米，河道水面距离桥面为3.3米。每年汛期在弃用桥梁处经常出现严重阻碍河道过水、洪水漫过桥面现象，并已将桥面上浇筑的钢筋水泥栏杆冲毁。该桥梁两端堡坎基础位置因长期水流冲刷出现空洞现象，对该河道过水、行洪存在很大的安全隐患。因纳雍县水务局对河道弃用桥梁存在的安全隐患怠于履行职责，导致社会公共利益受到侵害。该院于2021年10月15日向纳雍县水务局发出检察建议，督促其依法履行职责。纳雍县水务局于2021年12月14日向该院送达该单位《关于张家湾镇磨坟村小桥拆除事宜的情况说明》的书面回复，称已按照检察建议书所建议内容联系张家湾镇人民政府安排人员和机械进场开展拆除工作，因当地群众阻拦要求进行赔偿，故仍未完成拆除工作，并附对张家湾镇人民政府《关于干田某上跨河桥梁拆除的提示单》，以及拆除工作照片予以证明。公益起诉人认为，纳雍县水务局至今仍未正确依法履行职责，故向一审法院提起诉讼。诉讼请求：1.确认纳雍县水务局对张家湾镇水某河水域弃用桥梁存在阻碍河道过水、行洪等安全隐患情形，未依法履行职责的行为违法；2.判令纳雍县水务局对张家湾镇水某河水域弃用桥梁存在的缩窄行洪通道，阻碍河道过水、行洪等安全隐患情形，依法正确履行职责。

　　一审法院审理查明：根据中共纳雍县委办公室纳党办发（2019）48号关于印发《纳雍县水务局职能配置、内设机构和人员编制规定》文件，纳雍县水务局系承担水资源开发利用、用水统筹保障、制定水利工程建设制度、指导水利设施建设、水域及岸线管理等职能的行政部门。案涉争议桥梁位于贵州省纳雍县**镇**村栋青寨水某河（干田某）水域，由附近村民自行集资修建，因年久损毁加上该桥上方已新修建有另一大型公路桥梁，该桥梁已鲜有人使用。公益起诉人在过水、行洪情况排查过程中，发现该桥梁的存在限制河道宽度导致每年汛期时严重阻碍河道过水和洪水漫过桥面现象，桥梁两段堡坎的基础位置因长期水流冲刷出现空洞垮塌现象，桥梁无任何护栏，存在安全隐患。针对这一现象，公益起诉人于2021年10月15日向纳雍县水务局发出纳检行公某（2021）15号检察建议，督促其依法履行行政职责，对纳雍县张家湾镇磨坟村栋青寨水某河干田某水域村民自建已弃用的桥梁，所出现的缩窄过水某洪通道，阻水危及安全过水某洪的情形依法履行职责。纳雍县水务局于同年12月14日向公益起诉人送达该单位《关于张家湾镇磨坟村小桥拆除事宜的情况说明》的书面回复，称已按照检察建议书所建议内容联系张家湾镇人民政府安排人员和机械进场开展拆除工作，因当地群众阻拦要求进行赔偿，故仍未完成拆除工作，并附对张家湾镇人民政府《关于干田某上跨河桥梁拆除的提示单》，以及拆除工作照片予以证明。

　　一审法院认为：纳雍县张家湾水某河水域弃用桥梁及附属堡坎平台设施，已严重缩窄河道、阻碍过水断面，且桥面无任何防护，堡坎底部部分被河流冲刷垮塌，存在重大安全隐患。依据《中华人民共和国防洪法》第八条第三款“县级以上地方人民政府水行政主管部门在本级人民政府的领导下，负责本行政区域内防洪的组织、协调、监督、指导等日常工作。县级以上地方人民政府建设行政主管部门和其他有关部门在本级人民政府的领导下，按照各自的职责，负责有关的防洪工作。”和《贵州省河道管理条例》第六条第一款“县级以上人民政府行政主管部门负责本行政区域内河道的保护与管理工作。河道管理单位承担所管理河道的保护与管理的日常工作。”的规定，纳雍县水务局对案涉桥梁所造成的安全隐患负有消除的职责。纳雍县水务局在收到检察建议后履行了一定的职能，如现场调研、提请汇报、督导督办等工作，其中桥梁属地地方政府纳雍县张家湾镇政府曾准备拆除，但因群众阻拦要求赔偿未果。纳雍县水务局虽无拆除执法的权利，但其作为承担防洪等工作的水务职能部门，对辖区内河道负有管理职责，对于案涉废桥存在重大安全隐患理应主动提高认识，积极牵头行动，制定方案，把河道清理督导督办落到实处。纳雍县水务局履行职责未到位，案涉桥梁的安全隐患依然没有得到实质性的解决，河道的过水及行洪对河流下游的重大危险隐患仍然存在，导致社会公共利益持续处于被侵害状态，其行为违法。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六条、第七十四条第二款及《最高人民法院、最高人民检察院关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》第二十五条之规定，判决：1.确认贵州省纳雍县水务局对贵州省纳雍县张家湾镇水某河水域弃用桥梁存在的阻碍河道过水、行洪等安全隐患情形，未依法履行使职责的行为违法；2.责令贵州省纳雍县水务局对贵州省纳雍县张湾镇水某河水域弃用桥梁存在的缩窄行洪通道，阻碍河道过水某洪等安全隐患情形，依法履行职责。案件受理费50元，由贵州省纳雍县水务局负担。

　　二审中，双方当事人均未向本院提交新的证据。

　　二审查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。

　　本案争议焦点：一是上诉人纳雍县水务局是否履行了法定职责，二是对不履行法定职责的案件如何正确适用裁判方式。

　　本院认为，关于焦点一，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第四款规定：“人民检察院在履行职责中发现生态环境和资源保护、食品药品安全、国有财产保护、国有土地使用权出让等领域负有监督管理职责的行政机关违法行使职权或者不作为，致使国家利益或者社会公共利益受到侵害的，应当向行政机关提出检察建议，督促其依法履行职责。行政机关不依法履行职责的，人民检察院依法向人民法院提起诉讼。”本案一审公益诉讼起诉人纳雍县人民检察院向纳雍县水务局提出检察建议后，督促其依法履行职责。因纳雍县水务局未依法履行职责，纳雍县人民检察院向一审法院提起的公益诉讼符合法律规定。本案中，纳雍县张家湾镇水某河水域弃用桥梁出现阻碍河道过水、行洪等安全隐患的事实客观存在，危及社会公共利益。在弃用桥梁上游约200米处，已由国家投资新建一大型公路桥梁并正常投入使用，各方该事实均无异议。《中华人民共和国防洪法》第二十六条规定：“对壅水、阻水严重的桥梁、引道、码头和其他跨河工程设施，根据防洪标准，有关水行政主管部门可以报请县级以上人民政府按照国务院规定的权限责令建设单位限期改建或者拆除。”《中华人民共和国河道管理条例》第三十七条规定：“对壅水、阻水严重的桥梁、引道、码头和其他跨河工程设施，根据国家规定的防洪标准，由河道主管机关提出意见并报经人民政府批准，责成原建设单位在规定的期限内改建或者拆除。汛期影响防洪安全的，必须服从防汛指挥部的紧急处理决定。”《贵州省河道条例》第三十三条规定：“河道管理范围内下列阻水障碍物或者工程设施，由水行政主管部门提出清障计划和实施方案，报县级以上人民政府责令设障者限期清除；逾期不清除的，由县级以上人民政府组织强行清除，所需费用由设障者承担：（一）严重壅水、阻水危及安全泄洪的桥梁、引道、码头、栈桥、泵房、渡口和其他跨河工程设施。”上诉人纳雍县水务局作为纳雍县的河道主管机关、水行政主管部门，对壅水、阻水危及安全泄洪的桥梁等工程设施具有相应的行政管理职责，是公益诉讼的适格被告。上诉人收到检察建议后，本应在法定时限内提出清障计划和实施方案，报其所属的县人民政府履行批准手续后，责令设障者限期清除，逾期不清除的由县级人民政府组织强行清除。但纳雍县水务局并未提交证据证明其已提出清障计划和实施方案并按程序报经纳雍县人民政府批准。相反，纳雍县水务局的履职方式是向张家湾镇人民政府发出《关于干田某上跨河桥梁拆除的提示单》，要求张家湾镇人民政府按照整改时限组织拆除桥梁，后张家湾镇人民政府未拆除桥梁。故上诉人纳雍县水务局的履职行为及履职程序不符合法律法规的规定，其并未依照法定程序正确履行法定职责。纳雍县水务局提出其已全面履行法定职责的上诉理由不能成立，本院不予支持。

　　关于焦点二，对不履行法定职责的案件如何正确适用裁判方式问题，即能否在判决中既确认行政机关不履职的行为违法，亦同时判决行政机关履行相应的法定职责。一般而言，行政诉讼实行判决类型化，我国行政诉讼法规定了驳回诉讼请求判决、确认违法或无效判决、撤销判决、给付判决、变更判决、限期履职判决等，在具体适用上具有内在逻辑上的差异。《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条规定：“人民法院经过审理，查明被告不履行法定职责的，判决被告在一定期限内履行。”第七十四条第二款第（三）项规定：“行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法：（三）被告不履行或者拖延履行法定职责，判决履行没有意义的。”《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第九十一条规定：“原告请求被告履行法定职责的理由成立，被告违法拒绝履行或者无正当理由逾期不予答复的，人民法院可以根据行政诉讼法第七十二条的规定，判决被告在一定期限内依法履行原告请求的法定职责；尚需被告调查或者裁量的，应当判决被告针对原告的请求重新作出处理。”《最高人民法院最高人民检察院关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》第二十四条规定：“在行政公益诉讼案件审理过程中，被告纠正违法行为或者依法履行职责而使人民检察院的诉讼请求全部实现，人民检察院撤回起诉的，人民法院应当裁定准许；人民检察院变更诉讼请求，请求确认原行政行为违法的，人民法院应当判决确认违法。”第二十五条第（三）项规定：“人民法院区分下列情形作出行政公益诉讼判决：（三）被诉行政机关不履行法定职责的，判决在一定期限内履行；”结合上述法律及司法解释规定，在履职案件中，法律并未规定对不履职的行为既作出确认违法判决，又作出限期履职判决，故确认判决与履职判决不能一并适用。就履职案件而言，只有判决履行没有意义或者在诉讼过程中被告履行了职责原告变更诉讼请求为确认原行政行为违法的，人民法院才能作出确认违法判决。本案明显不存在诉讼中上诉人已履行了法定职责，也不存在判决履行没有实际意义的前提，一审法院作出确认违法判决适用法律错误。另外，一审法院判决责令上诉人履行职责未限定期限，裁判理由未说明清楚应履行何种具体职责，而是以党群关系等为由作为说理依据，裁判理由明显不当，应予纠正。故原判适用法律错误，依法应予改判。行政诉讼审查的对象是被诉行政行为的合法性，人民法院围绕被诉行为的合法性进行全面审查，根据审查情况适用相应的裁判类型，不受当事人诉讼请求的限制，故存在诉判不一致的情形。一审公益诉讼起诉人请求判决上诉人履行法定职责的理由成立，本院应予支持，但本案依法应当适用履职判决，不适用确认判决。

　　综上，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条、第八十九条第一款第（二）项，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第九十一条，《最高人民法院最高人民检察院关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》第二十五条第（三）项之规定，判决如下：

　　一、撤销贵州省织金县人民法院（2022）黔0524行初39号行政判决；

　　二、责令上诉人贵州省纳雍县水务局在本判决生效后60日内对纳雍县张家湾镇水某河水域弃用桥梁存在阻碍河道过水、行洪等安全隐患危及公共安全的行为履行提出清障计划和实施方案的法定职责，并按程序报纳雍县人民政府批准后依法实施。

　　一、二审案件受理费共计100元，由上诉人贵州省纳雍县水务局负担。

　　本判决为终审判决。

　　审 判 长 吴　岚

　　审 判 员 王泽云

　　审 判 员 张　腾

　　二〇二三年四月七日

　　法官助理 冯娜娜

　　书 记 员 支　玉

　　来源：鲁法行谈