裁判要点

　　评估机构对被征收房屋价值评估时，应当遵循独立、客观、公正、合法的基本原则，在充分考虑被征收房屋的区位、用途、建筑结构、新旧程度等影响被征收房屋价值的因素的基础上进行科学、合理评估，而不应违背市场经济规律，将不同区位、不同用途、不同使用年限的房屋评估为同一价值。

　　裁判文书

　　中华人民共和国最高人民法院

　　行 政 裁 定 书

　　（2018）最高法行申2509号

　　再审申请人（一审原告、二审上诉人）潘光林。

　　被申请人（一审被告、二审被上诉人）广西壮族自治区全州县人民政府。

　　法定代表人周政英。

　　委托代理人唐时平。

　　委托代理人王文胜。

　　被申请人（一审被告、二审被上诉人）广西壮族自治区桂林市人民政府。

　　法定代表人秦春成。

　　再审申请人潘光林因诉被申请人广西壮族自治区全州县人民政府（以下简称全州县政府）、广西壮族自治区桂林市人民政府（以下简称桂林市政府）征收补偿决定及行政复议决定一案，不服广西壮族自治区高级人民法院（2017）桂行终922号行政判决，向本院申请再审。本院依法组成合议庭对本案进行了审查，现已审查终结。

　　因全州县老汽车站片区改造项目的需要，全州县政府决定对该项目规划范围内的房屋实施征收，于2015年7月10日公布国有土地上房屋征收公告及安置补偿方案。征收范围包括桂黄中路134号老交通局大院、桂黄中路135号老汽车站大院及常青路1号图书馆院内。潘光林位于桂黄中路134号老交通局大院内的房屋在该征收范围内。经全州县兴泰房地产评估有限责任公司评估，潘光林的房屋结构为混合结构，性质为住宅，建筑面积75.95平方米，评估单价为每平方米2525.77元，房屋总价值为191832.23元。2015年10月6日，全州县政府向潘光林送达《关于限期签订安置补偿协议的通知》，要求其在2015年10月31日前与全州县国盛国有资产管理有限公司协商签订安置补偿协议，但在规定签约期限内，潘光林未能与房屋征收单位达成补偿协议。2015年11月11日，全州县政府对潘光林作出全政征补字（2015）第4号《全州县人民政府房屋征收补偿决定书》（以下简称4号征收决定），潘光林不服该决定，申请行政复议，桂林市政府于2016年1月11日作出市政复决字（2016）10号《桂林市人民政府行政复议决定书》（以下简称10号复议决定），予以维持，潘光林不服，向桂林市中级人民法院提起行政诉讼。

　　广西壮族自治区桂林市中级人民法院一审查明，邓松云、王先礼、蒋昌诚、刘宗君、唐月明、金桂明、李玉催、张继光不服全州县政府房屋征收决定及桂林市政府行政复议决定，向桂林市中级人民法院提起行政诉讼，经审理，桂林市中级人民法院作出（20l5）桂市行初字第149号行政判决，驳回其诉讼请求。后邓松云等提起上诉，广西壮族自治区高级人民法院于2016年12月31日作出（2016）桂行终416号行政判决，驳回上诉，维持原判。

　　广西壮族自治区桂林市中级人民法院（2016）桂03行初46号行政判决认为，我国行政诉讼法规定，人民法院审理行政案件，对行政行为是否合法进行审查，以保护公民、法人和其他组织的合法权益，监督行政机关依法行使职权。本案争议焦点是被诉征收补偿决定及行政复议决定是否合法。第一，全州县政府是否具有作出被诉行政行为的法定职权。根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第四条第一款“市、县级人民政府负责本行政区域的房屋征收与补偿工作。”及第二十六条第一款“房屋征收部门与被征收人在征收补偿方案确定的签约期限内达不成补偿协议，或者被征收房屋所有权人不明确的，由房屋征收部门报请作出房屋征收决定的市、县级人民政府依照本条例的规定，按照征收补偿方案作出补偿决定，并在房屋征收范围内予以公告。”之规定，全州县政府具有作出被诉征收补偿决定的法定职权。根据《中华人民共和国行政复议法》的相关规定，桂林市政府具有作出被诉复议决定的法定职权。第二，被诉征收补偿决定认定事实是否清楚，程序是否合法。本案被诉征收补偿决定所依据的房屋征收决定及安置补偿方案业经广西壮族自治区高级人民法院（20l6）桂行终416号终审行政判决确认合法，但在规定签约期限内，潘光林未能与全州县政府的房屋征收单位达成补偿协议，全州县政府遂依据《国有土地上房屋征收与补偿条例》的相关规定，按照安置补偿方案及评估报告作出被诉征收补偿决定，事实清楚，程序合法。第三，潘光林认为本案所涉的房屋征收行为不是基于公共利益，补偿安置方案及评估等存在程序违法。广西壮族自治区高级人民法院（2016）桂行终416号终审行政判决对此已进行逐一评判，且不支持潘光林的上述主张，故被诉征收补偿决定及行政复议决定正确。潘光林的诉讼请求不能成立，一审法院不予支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回潘光林的诉讼请求。潘光林不服，提起上诉。

　　广西壮族自治区高级人民法院二审另查明，一审法院于2016年6月2日主持双方当事人调解，全州县政府提出可以对被征收房屋重新评估，按照重新评估价格补偿，潘光林表示被征收房屋已不具备评估条件，不同意重新评估。本案二审庭审时，合议庭建议重新评估，潘光林亦表示被征收房屋已不具备评估条件，不同意重新评估。二审又查明:被征收房屋未被拆除，回迁安置房未落实。二审再查明：全州县政府2015年7月l0日作出的《国有土地上房屋征收公告》征收项目名称为:全州县老汽车站片区改造项目；征收范围为:桂黄中路134号老交通局大院、桂黄中路135号老汽车站大院、常青路1号图书馆院内。全州县发展和改革局全发改项字(2015)41号《关于全州县老汽车站片区旧城改造城市综合体建设项目建议书的批复》内容为:一、为进一步加快县城旧城改造步伐，完善城市基础配套设施，经全州县政府研究，同意全州县老汽车片区旧城改造城市综合体建设项目建设。二、项目选址:全州县老汽车站。

　　广西壮族自治区高级人民法院（2017）桂行终922号行政判决认为，本案的争议焦点为:1.评估机构选定及评估报告送达程序是否合法;2.补偿是否公平。关于评估机构选定及评估报告送达程序是否合法的问题。广西壮族自治区高级人民法院（20l6）桂行终416号生效行政判决对评估机构选定是否合法的问题作出了评判，认为:由于在房屋征收预公告公示期内，邓松云等8人及其他涉案被征收人均无人提出可供选择的房地产价格评估机构，全州县政府经研究决定聘请全州县兴泰房地产评估事务所有限公司对本案项目所涉及的房地产事务进行预评估，且在作出房地产及室内装修预评估公示后，也没有证据证明邓松云等8人提出异议。虽然全州县政府选定评估机构的方式与《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十条第一款规定“房地产价格评估机构由被征收人协商选定;协商不成的，通过多数决定、随机选定等方式确定，具体办法由省、自治区、直辖市制定”的规定不完全相符，但全州县政府已经向被征收人公示可选择的评估机构，对被征收人选择评估机构的权利给予了尊重，而包括邓松云等8人在内的被征收人却怠于行使该项权利。在此情况下，全州县政府出于推进房屋征收工作的需要，确定全州县兴泰房地产评估事务所有限公司为被征收地的房地产评估机构，并无不当。因此，二审法院对评估机构选定是否合法的问题不再另作评判。关于评估报告送达程序是否合法的问题，全州县政府未能提供送达回证或者留置送达凭证等证据材料，送达程序确实存在暇疵。但是，在本案诉讼过程中，被征收房屋未拆除，且全州县政府同意重新评估，潘光林却不同意重新评估，其选择评估机构的权利得到了充分保障。故此，对于潘光林主张选定评估机构违法及评估报告送达程序违法的意见，二审法院不予采纳。关于补偿是否公平的问题。被诉征收补偿决定的补偿项目包括了被征收房屋价值和搬迁、临时安置的补偿，符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十七条第一款的规定;征收补偿决定按照被征收房屋1：1.2提供安置房，并不减损被征收人的利益，是公平的。被征收房屋的货币补偿金额以评估价格为准，符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十九条第一款的规定。潘光林主张全州县政府征收全州县粮食局片区的房屋按4500元/平方米进行补偿，却不能提供证据证明，二审法院对此不予采纳。德泽房地产公司为打通步行街的门面给予4560元/平方米的补偿，不具有普遍性，不应作为参照。故此，被诉征收补偿决定的补偿是公平的，对潘光林的该意见，二审法院不予采纳。至于潘光林主张全州县政府作出征收决定不符合公共利益的意见，广西壮族自治区高级人民法院（2016）桂行终416号行政判决已有评判，认为不能因为征收决定包含必要的商业服务设施等商业开发而将该征收项目置于公共利益范畴之外，邓松云等8人提出本案房屋征收不符合公共利益的主张不成立，判决驳回邓松云等8人提出的撤销征收决定的诉讼请求。本案适用广西壮族自治区高级人民法院（2016）桂行终416号行政判决确认征收决定合法，对该征收决定合法性问题不另作评判。至于征收范围，全州县政府2015年7月l0日作出的《国有土地上房屋征收公告》明确征收范围包括涉案房屋所在的桂黄中路134号老交通局大院，应以征收公告为准。全州县发展和改革局全发改项字（2015）41号《关于全州县老汽车站片区旧城改造城市综合体建设项目建议书的批复》是针对老汽车站片区旧城改造项目所作的批复，虽然项目选址标明为全州县老汽车站，但批复的效力应涉及包括桂黄中路l34号老交通局大院在内的老汽车站片区。故此，对潘光林主张征收范围不包括桂黄中路134号老交通局大院的意见，二审法院不予采纳。综上所述，被诉征收补偿决定及被诉复议决定合法。潘光林上诉主张不能成立，二审法院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第(一)项之规定，判决驳回上诉，维持一审判决。

　　潘光林不服二审裁定，向本院申请再审称：1.涉案房屋征收并非基于公共利益需要，应予撤销；2.涉案房屋不在征收拆迁范围内，属于超范围拆迁。3.征收补偿标准不符合法律规定。4.评估机构的选定程序和评估报告的送达程序存在违法，申请人的权利并未得到充分保障。请求确认全州县政府作出的征收行为违法，撤销4号征收决定和10号复议决定。

　　全州县政府再审时答辩称：一、答辩人征收再审申请人的房屋符合公共利益的需要，符合法律规定的条件和程序。二、选定评估机构的程序合法。答辩人给了申请人充足的时间选择评估机构，是在申请人没有给出协商结果的情况下才单方委托了兴泰房地产评估事务所的。三、评估报告的送达程序存在程序瑕疵，但并不妨碍申请人行使权利。答辩人将评估报告和评估结果以公告或者张贴的形式送达给了申请人，对评估报告不服依然可以申请向房地产评估机构申请复核，申请人是因为自己原因未提出异议和复核申请。四、关于补偿标准的问题，答辩人是依据评估结果作出的补偿决定，申请人提出本次补偿应当依据全州县粮食局拆迁安置补偿的标准来作出是不成立的，因为两次拆迁所涉及的地块地理位置和补偿价格的内容并不一致，不具有可比性。五、申请人所说的先开发后补证的情况和损失2万元等其他事实，因申请人并未给出证据证明，答辩人不予认可。

　　桂林市政府再审时答辩称：本次征收的程序符合相关法律规定。一、对于补偿标准的问题，申请人与被申请人也经过多次协商，因申请人提出的要求与实际情况相差太大，一直无法达成协议。在征收预公告期内，申请人怠于行使自己的权利，未提供可选择的评估机构，全州县政府已经对申请人的权利给予了足够的尊重，确定兴泰房地产评估事务所有限公司作为此次征收补偿的评估机构，并无不当。同时，广西壮族自治区高级人民法院（2016）桂行终416号生效判决已经确认本案评估机构的选择和评估报告的送达合法。二、行政复议程序合法。复议期间，答辩人对各方当事人提交的书面材料进行了认真审核和研究，作出10号复议决定。

　　本院根据再审申请书的申请事项及理由，将本案在再审阶段的争议焦点总结为：1.被申请人是否基于公共利益进行旧城改造及作出房屋征收决定；2.再审申请人所在的全州县全州镇桂黄中路134号即老交通局大院是否属于征收拆迁范围；3.补偿标准是否合理；4.评估报告的送达程序和评估机构的选定程序是否合法。

　　关于第1项争议焦点，本院经审查认为，本案被诉的行政行为是被申请人全州县政府、桂林市政府征收补偿决定及行政复议决定。根据一、二审查明事实，邓松云等8人不服全州县政府房屋征收决定及桂林市政府行政复议决定，已于2015年9月22日向桂林市中级人民法院提起行政诉讼，经审理，桂林市中级人民法院作出（20l5）桂市行初字第149号行政判决，驳回其诉讼请求。后邓松云等提起上诉，广西壮族自治区高级人民法院于2016年12月31日作出（2016）桂行终416号行政判决，驳回上诉，维持原判。根据上述生效判决，与本案被诉行政行为相关的房屋征收决定已被确认合法，其是否符合公共利益已在上述终审判决中予以论述及判断，本案中不另作论述。其所称的不符合公共利益的行政行为也并非本案被诉的行政行为，不属于本案审查范围。

　　关于第2项争议焦点，本院经审查认为，根据一、二审查明事实，全州县政府2015年7月l0日作出的《国有土地上房屋征收公告》征收项目名称为:全州县老汽车站片区改造项目；征收范围为:桂黄中路134号老交通局大院、桂黄中路135号老汽车站大院、常青路1号图书馆院内。根据公告载明内容可知申请人所在的老交通局大院属于本案的征收拆迁范围内。再审申请人所称其所在老交通局大院不在征收范围内与上述公告内容不一致，其主张缺乏证据支持。

　　关于第3项争议焦点，本院经审查认为，根据《国有土地上房屋征收评估办法》第十四条、第三十条和《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十九条的规定，被征收房屋价值评估应当考虑被征收房屋的区位、用途、建筑结构、新旧程度、建筑面积以及占地面积、土地使用权等影响被征收房屋价值的因素。对被征收房屋价值的补偿，不得低于房屋征收决定公告之日被征收房屋类似房地产的市场价格，即被征收房屋的类似房地产在评估时点的平均交易价格。对评估确定的被征收房屋价值有异议的，可以向房地产价格评估机构申请复核评估，对复核结果有异议的，可以向房地产价格评估专家委员会申请鉴定。本案中，潘光林主张涉案房屋每平方米2525.77元的评估价格不合理，应按全州县粮食局片区改造时每平方米4560元的补偿标准与其协商相关补偿事项，经查，潘光林主张参照补偿的全州县粮食局片区的房屋，与其所属片区的房屋，在地理位置、居住环境、新旧程度等影响房屋价值的因素方面均不相同，不具有普遍适用性。评估机构对被征收房屋价值评估时，应当遵循独立、客观、公正、合法的基本原则，在充分考虑被征收房屋的区位、用途、建筑结构、新旧程度等影响被征收房屋价值的因素的基础上进行科学、合理评估，而不应违背市场经济规律，将不同区位、不同用途、不同使用年限的房屋评估为同一价值。因此，潘光林主张评估价格应按其他片区改造时的补偿标准予以补偿，缺乏事实和法律依据，本院不予支持。需要指出的是，在评估机构作出评估价格后，潘光林如果认为价格不合理，可以按照《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十九条第二款的规定，依法向房地产价格评估机构申请复核，对复核结果仍有异议的，还可以向房地产价格评估专家委员会申请鉴定。

　　关于第4项争议焦点，本院经审查认为，根据《国有土地上房屋征收评估办法》第四条、第十六条、第十七条和《广西壮族自治区关于贯彻<国有土地上房屋征收与补偿条例>的规定》第十一条的规定，房地产价格评估机构由被征收人协商选定，被征收人在十五个工作日内协商不成的，可由房屋征收部门通过组织被征收人按照少数服从多数的原则投票决定，或者采取摇号、抽签等随机方式确定。房屋征收部门应当将分户的初步评估结果在征收范围内向被征收人公示。分户初步评估结果公示期满后，房屋征收部门应当向被征收人转交分户评估报告。本案中，全州县政府在房屋征收预公告公示期内，将选择评估机构的公告张贴在被征收房屋的入口处，但被征收人在期限内没有提供可供选择的评估机构。此后，全州县政府经研究决定委托评估机构进行评估，并根据评估结果作出补偿决定。本院审查期间，全州县政府答辩称，分户评估报告采取公告或张贴在住户单元门上的方式予以送达，并向法庭提供了公告和张贴的照片，因此潘光林关于全州县政府未对评估报告予以送达的主张与事实不符，本院不予支持。需要指出的是，全州县政府在被征收人未协商选定评估机构的情况下，没有通过抽签或公开摇号等方式随机选定评估机构，在程序上存在一定瑕疵，但本案一审期间，桂林市中级人民法院曾主持双方调解，全州县政府提出可以对被征收房屋重新评估，按照重新评估价格补偿，潘光林不同意重新评估；本案二审庭审时，广西壮族自治区高级人民法院再次建议重新评估，但潘光林仍予以拒绝。应该说，全州县政府和一、二审法院已对潘光林选择评估机构的权利给予了充分保障，且该瑕疵对当事人的实体权利并不产生实质影响。因此，对于申请人所提的该项再审申请理由，本院不予采纳。

　　综上，再审申请人潘光林的再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条规定的情形。依照《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第一百一十六条第二款的规定，裁定如下：

　　驳回潘光林的再审申请。

　　审判长 刘艾涛

　　审判员 龚　斌

　　审判员 熊俊勇

　　二〇一八年六月二十九日

　　法官助理       徐   超

　　书记员      唐劲松

　　来源：鲁法行谈