基本案情

　　2022年9月15日，郭某花向山东省寿光市侯镇人民政府（以下简称侯镇政府）提交书面调查处理申请，主张第三人寿光市侯镇某岔河村委会（以下简称某岔河村委会）以村规民约的规定，非法剥夺其集体经济组织成员权益及土地承包经营权益，并依据《中华人民共和国村民委员会组织法》第二十七条的规定，请侯镇政府纠正某岔河村委会侵犯郭某花集体经济组织成员权益以及土地承包经营权权益的违法行为，并督促某岔河村委会出具书面文件就该事项向郭某花赔礼道歉，将郭某花户口解除空挂状态，立即清偿拖欠的郭某花应当享受的村民待遇、农村保险待遇，并赔偿侵害其土地承包经营权损失。

　　侯镇政府经调查，于2022年11月1日作出并向第三人某岔河村委会送达《关于村规民约的限期整改通知书》，认为该村《村规民约户籍管理》第六条的规定不符合相关法律规定，要求某岔河村委会收到该通知书10日内，对不符合相关法律规定的村规民约内容进行整改。

　　因某岔河村委会并未作出整改，郭某花提起本案诉讼，诉讼请求为：1.确认侯镇政府未依法履行法定职责违法，判令侯镇政府限期依法履行法定职责；2.依照法定程序撤销某岔河村委会违法剥夺或限制集体经济组织成员权益、土地承包经营权权益的相关决议；3.判令被告限期处理原告与第三人就集体经济组织成员福利款、缴纳城乡居民基本医疗保险、停止侵害土地承包经营权、恢复村民福利等纠纷事项。

　　山东省寿光市人民法院于2023年3月29日作出（2023）鲁0783行初17号行政判决：驳回郭某花的诉讼请求。判决后，郭某花提起上诉。山东省潍坊市中级人民法院于2023年5月30日作出（2023）鲁07行终221号行政判决：驳回郭某花的上诉，维持原判。郭某花不服，申请再审。山东省高级人民法院于2024年2月26日作出(2023)鲁行申2832号行政裁定，决定提审本案；山东省高级人民法院于2024年6月19日作出（2024）鲁行再19号行政判决：一、撤销山东省潍坊市中级人民法院2023年5月30日（2023）鲁07行终221号行政判决；二、撤销山东省寿光市人民法院2023年3月29日（2023）鲁0783行初17号行政判决；三、责令山东省寿光市侯镇人民政府继续履行法定监督职责，督促潍坊市寿光市侯镇某岔河村民委员会落实《关于村规民约的限期整改通知书》并协调处理申请人郭某花与第三人之间因集体经济组织成员资格认定引起的纠纷事项；四、驳回申请人郭某花的第二项诉讼请求。

　　裁判理由

　　本案的争议焦点为：侯镇政府是否已依法履行其法定监督职责。

　　村民委员会组织法第二十七条规定：“村民自治章程、村规民约以及村民会议或者村民代表会议的决定不得与宪法、法律、法规和国家的政策相抵触，不得有侵犯村民的人身权利、民主权利和合法财产权利的内容。村民自治章程、村规民约以及村民会议或者村民代表会议的决定违反前款规定的，由乡、民族乡、镇的人民政府责令改正。”由此，村规民约虽属于村民自治事项，但必须符合法律规定，不得侵犯村民的合法权益，乡、民族乡、镇的人民政府对违法的村规民约有责令改正的法定职责，以保证村民自治事项依法进行。上述“责令改正”，虽然在具体的履职方式、履职程度、法律后果等方面无明确规定，但职权之所在，即义务之所在，也即责任之所在。乡镇一级人民政府在具体履职时，应当对村规民约进行合法性审查并可以通过对村民自治程序性事项的监督、对村委会工作的指导等方式确保合法性结果的落实，同时还要平衡行政权力和村民自治权利的关系，恪守权力边界，督促村民自治组织作出最终决定。

　　本案中，从形式上看，针对郭某花的申请，侯镇政府作出了要求某岔河村委会整改的处理意见并将处理结果告知郭某花，形式上已经履行了其监督职责。但截至本案再审审理时，该村规民约的违法条款依然没有被废止，即侯镇政府并未实质性履行其责令改正的监督职责。具体来说，侯镇政府，不应仅限于作出并送达该责令通知，还应及时跟进督促某岔河村委会对责令整改内容的落实执行。但案涉限期整改通知书已于2022年11月1日作出，直至郭某花提起本案一审诉讼时，侯镇政府无任何有效证据证明其对某岔河村委会就相关村规民约问题进行过约谈、协调、督促等可以保障落实到位的相关措施，致使监督流于形式，这属于未充分履行监督职责的情形。侯镇政府虽提交了发生在本案二审、再审审理期间某岔河村委会相关党员大会会议记录、村民代表会议记录等证据材料，但就会议召开程序是否完备、与会人员资格和人数是否合法、会议记录是否存在篡改伪造、村规民约违法条款是否纠正等事项，均缺乏证据支撑，无法认可。据此，侯镇政府并未全面履行其监督职责。

　　同时，根据《中华人民共和国妇女权益保障法》第七十五条第一款“妇女在农村集体经济组织成员身份确认等方面权益受到侵害的，可以申请乡镇人民政府等进行协调，或者向人民法院起诉”的规定，郭某花在相关文书中已就农村集体经济组织成员身份确认等权益受侵而申请侯镇政府协调，侯镇政府据此应对其申请事项进行协调处理，原审认定郭某花提起的第三项诉讼请求缺乏法律依据，系法律适用错误，亦应纠正。申请人的第二项诉讼请求，即要求被申请人直接撤销相关决议，与村民委员会组织法第三十六条第一款的规定不符且缺乏法律依据，不予支持。

　　裁判要旨

　　１.村规民约虽属于村民自治事项，但必须符合法律规定，不得侵犯村民的合法权益，乡、民族乡、镇的人民政府对违法的村规民约有责令改正的法定职责。

　　２.乡镇人民政府在具体履行对违法村规民约责令改正职责时，应当对村规民约进行合法性审查并可以通过对村民自治程序性事项的监督、对村委会工作的指导等方式确保违法村规民约得到改正。

　　３.乡镇人民政府对违法的村民自治章程、村规民约等，应当实质性履行“责令改正”的监督职责， 督促违法村规民约得到改正，否则属于未全面履行法定监督职责。

　　关联索引

　　《中华人民共和国村民委员会组织法》（2018年修正）第27条

　　《中华人民共和国妇女权益保障法》（2022年修订）第75条第1款

　　《中华人民共和国行政诉讼法》（2017年修正）第89条第1款2项

　　一审： 山东省寿光市人民法院（2023）鲁0783行初17号行政判决（2023年3月29日）

　　二审：山东省潍坊市中级人民法院（2023）鲁07行终221号行政判决（2023年5月30日）

　　再审：山东省高级人民法院(2023)鲁行申2832号行政裁定（2024年2月26日）

　　来源：鲁法行谈