裁判要旨

　　过程性信息公开应当平衡好保护公众知情权和保护行政机关内部充分交流的关系。过程性信息不因行政行为的作出而改变“过程性”的属性，亦不因行政行为的作出而必然应当公开。结合招标拍卖挂牌出让国有建设用地使用权工作流程以及出让底价评估的定义分析，《土地估价报告》系为出让方确定土地出让底价提供参考依据，符合过程性信息“非公众参与”“行政决策依据”的特征。行政机关有证据证明涉案信息属于过程性信息且不属于法律、法规、规章规定的应当公开的过程性信息的，对于行政机关作出的不予公开告知，人民法院应予支持。

　　案例详情

　　»基本案情：

　　原告上海华某房地产开发有限公司（以下简称某公司）诉称：原告为普陀区长寿路某街坊东地块的原土地使用权人及开发建设主体，投入巨额人力物力，完成了部分前期整理、开发、动拆迁工作。原告为了完成内部审计以及与政府之间的结算，需要了解原告前期开发成本有无纳入到土地评估中。原告于2022年11月21日依法向被告普陀区规划和自然资源局（以下简称普陀区规资局）提出政府信息公开申请，申请公开沪告字[2019]第144号《上海市普陀区规划与自然资源局国有土地使用权挂牌出让公告》（以下简称144号挂牌出让公告）中备案号为3102519 BA0***的《土地估价报告》。2022年12月13日，被告普陀区规资局作出编号为SQ00244246X120221121***的告知书（以下简称被诉告知书），以原告申请公开的信息属于行政机关履行行政管理职能过程中形成的过程性信息为由，拒不公开原告所申请的信息。原告不服被诉告知书提出行政复议申请，后被告上海市普陀区人民政府（以下简称普陀区政府）作出沪普府复字（2023）第27号行政复议决定书（以下简称被诉复议决定），维持被诉告知书。原告认为，原告申请公开的《土地估价报告》不属于《中华人民共和国政府信息公开条例》（以下简称《条例》）第十六条及《上海市政府信息公开规定》（以下简称《规定》）第十七条规定的“讨论记录”“过程稿”“磋商信函”“请示报告”四种过程性信息之一，《土地估价报告》确定了所涉地块的出让底价，原告认可《土地估价报告》是被告普陀区规资局的决策信息，但原告申请政府信息公开时所涉相关行政决策、土地出让行为已经完成，完全具备了“正式、准确、完整”可以公开的信息特征。原告虽然没有参加该次土地招拍挂活动，但被告普陀区规资局拒绝向原告公开《土地估价报告》可能会对原告后续的结算、审计造成影响。故诉至法院，请求判令：1.撤销被诉告知书，并判令被告普陀区规资局重新作出答复，公开备案号为3102519 BA0***的《土地估价报告》；2.撤销被诉复议决定。

　　被告普陀区规资局辩称：《招标拍卖挂牌出让国有建设用地使用权规定》（国土资源部令第39号）第十条第一款规定：市、县人民政府国土资源行政主管部门应当根据土地估价结果和政府产业政策综合确定标底或者底价；标底或者底价不得低于国家规定的最低价标准。被告在挂牌出让国有建设用地使用权时，首先要通过集体决策确定底价，然后再依法进行出让程序。原告要求获取的《土地估价报告》系被告委托第三方评估机构制作，标有明确的底价决策建议及理由，是为被告确定土地出让底价提供的参考依据。土地估价结果并非被告确定底价的唯一依据，被告还要结合政府产业政策、土地实际情况综合考量，公开《土地估价报告》不利于后续不同宗地之间的土地出让，影响正常工作秩序。因此《土地估价报告》属于履行行政管理职能过程中形成的，处于讨论、研究或者审查中的过程性信息。原告亦非参与涉案国有建设用地使用权挂牌出让的竞买人，《土地估价报告》未对原告的权利义务产生任何影响。故被告依据《条例》第十六条第二款、第三十六条第（三）项及《规定》第十七条第二款、第三十八条第（三）项的规定，于2022年12月13日作出被诉告知书，决定不予公开，认定事实清楚，程序合法，适用法律法规正确。请求法院判决驳回原告的诉讼请求。

　　被告普陀区政府辩称：被告作为普陀区规资局的本级人民政府，有权受理原告不服被诉告知书而提出的行政复议申请。原告申请获取的《土地估价报告》标有明确的底价建议和理由，属于讨论性信息，具有主观性，即使国有建设用地使用权出让已经完成，也仍然是过程性信息。故普陀区规资局作出被诉告知书并无不当。被告作出维持被诉告知书的被诉复议决定，认定事实清楚、证据确凿，适用依据正确，内容适当，程序合法。请求法院判决驳回原告的诉讼请求。

　　法院经审理查明：2019年9月20日，被告普陀区规资局作出144号挂牌出让公告，挂牌出让涉案地块，载明宗地编号为201914***，宗地坐落为“东至西康路，南至新会路，西至恒达项目，北至长寿路”，估价报告备案号为3102519BA0***，挂牌开始时间为2019年10月23日09时30分，挂牌截止时间为2019年11月01日15时30分。2022年11月21日，被告普陀区规资局收到原告网上提交的政府信息公开申请，要求获取“2019年9月20日，普陀区规资局发布的《上海市普陀区规划和自然资源局国有土地使用权挂牌出让公告》（沪告字[2019]第144号）上估价报告备案号为3102519BA0***的《土地估价报告》”。2022年12月13日，被告普陀区规资局作出被诉告知书，答复原告：“依据《中华人民共和国政府信息公开条例》第十六条第二款、第三十六条第（三）项，《上海市政府信息公开规定》第十七条第二款、第三十八条第（三）项的规定，答复如下：经审查，您所申请公开信息属于行政机关履行行政管理职能过程中形成的过程性信息，本机关决定不予公开。”同日，被告普陀区规资局向原告邮寄送达被诉告知书。原告收悉后不服，向被告普陀区政府申请行政复议。被告普陀区政府于2023年2月3日收到原告邮寄的行政复议申请。2月6日，被告普陀区政府作出《行政复议申请补正通知书》。2月15日，被告普陀区政府收到原告邮寄的补正材料。同日，被告普陀区政府作出《行政复议申请受理通知书》《行政复议答复通知书》并分别向原告、被告普陀区规资局送达。2月23日，被告普陀区规资局向被告普陀区政府提交《行政复议答复意见书》及相关证据材料。2023年4月11日，被告普陀区政府作出《行政复议延长审理期限通知书》，决定延长审理期限，并向原告、被告普陀区规资局送达。2023年5月15日，被告普陀区政府作出被诉复议决定，依据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项的规定，维持被诉告知书。被告普陀区政府同日向原告、被告普陀区规资局送达被诉复议决定。

　　上海铁路运输法院于2023年7月12日作出（2023）沪7101行初421号行政判决：驳回原告华某房地产开发有限公司的诉讼请求。宣判后，华某房地产开发有限公司提起上诉。上海市第三中级人民法院于2023年12月7日作出（2023）沪03行终638号行政判决：驳回上诉，维持原判。

　　裁判理由

　　本案争议焦点为：原告申请公开的信息是否属于过程性信息，以及被告普陀区规资局是否应当向原告公开相关信息。

　　原告向被告普陀区规资局申请公开涉案地块的《土地估价报告》，根据《招标拍卖挂牌出让国有建设用地使用权规定》的规定，市、县人民政府国土资源行政主管部门是国有建设用地使用权的出让人，依照规定组织开展招标、拍卖、挂牌出让等活动，并应当根据土地估价结果和政府产业政策综合确定标底或者底价。《国有建设用地使用权出让地价评估技术规范》（国土资厅发〔2018〕4号）明确：土地使用权出让地价评估，是指土地估价专业评估师按照规定的程序和方法，参照当地正常市场价格水平，评估拟出让宗地土地使用权价格或应当补缴的地价款。开展土地使用权出让地价评估，目的是为出让方通过集体决策确定土地出让底价，或核定应该补缴的地价款提供参考依据。故《土地估价报告》具有“非公众参与”“行政决策依据”等过程性信息的主要特征。

　　根据《规定》第十七条第二款规定，行政机关在履行行政管理职能过程中形成的讨论记录、过程稿、磋商信函、请示报告等过程性信息以及行政执法案卷信息，可以不予公开，法律、法规、规章规定上述信息应当公开的，从其规定；第三款规定，前两款所列的内部事务信息和过程性信息如果已对公民、法人和其他组织的权利义务产生直接影响，并且作为行政机关行政管理依据的，应当公开。可见，过程性信息是否予以公开具有可选择性，目前没有证据证明《土地估价报告》属于“法律、法规、规章规定应当公开的情形”，原告也没有证据证明该《土地估价报告》对原告的权利义务产生直接影响，故被告普陀区规资局辩称“《土地估价报告》系过程性信息，不予公开有利于维护正常工作秩序”的主张应当予以采纳。

　　综上，被告普陀区规资局认定原告申请信息属于行政机关履行行政管理职能过程中形成的过程性信息，依据《条例》第十六条第二款、第三十六条第（三）项，《规定》第十七条第二款、第三十八条第（三）项的规定作出被诉告知书，决定不予公开，认定事实清楚，证据确凿，适用法律正确。被告普陀区政府作出维持的被诉复议决定合法。原告认为《土地估价报告》在拍卖挂牌出让活动结束后应当予以公开，以及不公开会对原告后续的结算、审计造成影响的主张缺乏事实证据和法律依据，不予支持。

　　关联索引

　　《中华人民共和国政府信息公开条例》（中华人民共和国国务院令第492号，2019年修订）第16条

　　《招标拍卖挂牌出让国有建设用地使用权规定》（中华人民共和国国土资源部令第39号）第10条

　　一审：上海铁路运输法院（2023）沪7101行初421号行政判决（2023年7月12日）

　　二审：上海市第三中级人民法院（2023）沪03行终638号行政判决（2023年12月7日）

　　本案例文本已于2025年6月24日作出调整

　　来源：行政法实务