[裁判要点]
在一般情况下，土地行政主管部门对于违反上述法律规定作出的行政决定应申请人民法院强制执行，无权自行对违法占地建筑物实施强制拆除行为。
代履行是间接强制执行的方式之一，不具有直接的强制性，仅适用于保障交通安全、防止环境污染、保护自然资源领域，需以当事人不履行义务可能造成的危害具有紧迫性为前提，且必须严格遵循相关法定程序。一般并不适用于强制拆迁、拆除违法建筑等情形。
行政机关在涉企行政执法中应当牢固树立权利保障意识，严格规范公正文明执法，依照法定程序履行法定职责，提高依法行政水平，稳定市场预期，为优化营商环境筑牢法治基础。
[裁判文书]
贵州省高级人民法院
行政判决书
（2025）黔行再8号
抗诉机关贵州省人民检察院。
再审申请人（一审原告、二审上诉人）雷山县某某有限公司，住所地贵州省雷山县。
法定代表人陈某某。
被申请人（一审被告、二审被上诉人）雷山县自然资源局，住所地贵州省雷山县。
法定代表人肖某某。
出庭负责人郎某某，副。
被申请人（一审被告、二审被上诉人）雷山县林业局，住所地贵州省雷山县。
法定代表人李某某。
出庭负责人龙某某，副。
委托代理人李天佑，该局公职律师。
雷山县某某有限公司（以下简称某某公司）因诉雷山县自然资源局、雷山县林业局行政强制执行一案，不服贵州省黔东南苗族侗族自治州中级人民法院（2023）黔26行再2号行政判决，向检察机关申请监督。贵州省人民检察院根据《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条第三项、第四项和第九十三条第一款的规定，以黔检行监〔2024〕**号行政抗诉书向本院提出抗诉。本院于2025年4月9日作出（2025）黔行抗1号行政裁定，依法提审本案。提审后，本院依法组成合议庭，分别于2025年5月21日、6月6日公开开庭审理了本案，贵州省人民检察院指派检察员崔海港、检察官助理蒋兴飞出庭履行职务，再审申请人某某公司的法定代表人陈某某及其委托代理人，被申请人雷山县自然资源局的出庭负责人郎某某及其委托代理人，雷山县林业局的出庭负责人龙某某及其委托代理人到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
贵州省凯里市人民法院一审查明：2014年3月11日，某某公司以吴某某的名义与雷山县××镇××村李子寨第九组、第十组签订《合同书》，约定某某公司租用第九组、第十组的集体土地“干条里”水冲沙压田，用于从事建筑构件生产，合同期限20年。后某某公司在某某厂房及构筑物，进行生产经营。2016年6月21日，原雷山县国土资源局对某某公司作出雷国土资罚字〔2016〕第**号《行政处罚决定书》（以下简称**号处罚决定），以某某公司未经依法批准，擅自在郎德村野宫自然寨脚下占地（农用地）建砖厂，经实地勘测占地面积为4160.52平方米，属违法占地建设行为，决定责令某某公司在三日内自行拆除非法占用的土地上新建的厂房，退还非法占用的土地。为全面贯彻落实中央环保督察、“绿盾2019”长江经济带和审计等反馈自然保护地等各类专项行动反馈问题的核查、整改、销号等事宜，确保问题整改到位，取得实效。2020年12月30日，黔东南州人民政府批准了《黔东南州“绿盾”、长江经济带和审计等反馈自然保护地问题整改销号工作实施方案》；2021年2月3日，雷山县人民政府批准了《雷山县“绿盾”长江经济带和审计等反馈自然保护地问题整改方案》，某某公司（即吴某某、陈某某所建的砖厂、木材加工厂）被列为整改对象之一，该方案明确对某某公司的整改目标为拆除钢架棚、破碎平整硬化地面、复垦复绿；整改时限为2021年3月1日前；牵头单位为雷山县自然资源局，配合单位为雷山县林业局、州生态环境局雷山分局、郎德镇人民政府；整改措施为责令限期拆除、消除地上杂物、进行场地平整、覆土复绿。
2021年3月11日，雷山县自然资源局对某某公司的法定代表人陈某某、砖厂负责人吴某某作出《关于限期消除地上建筑物并复绿的通知》，以两人在郎德镇下郎德村野宫寨门往上100米处建设砖厂、木材加工厂，该地块被列入自然保护地环保督察范围。根据省州环保督察整改工作要求，要求两人在3月15日前，自行对该地块上建筑设备、木材等附着物进行清理，并对占用的场地进行复垦复绿，恢复土地原貌，达到验收标准。2021年3月12日，黔东南州生态环境局对某某公司作出黔东南环雷责改字〔2021〕*号《责令改正违法行为决定书》，以某某公司未经行政审批部门审批建设项目环境影响评价文件，擅自开工建设，决定责令其立即停止建设和使用。之后，雷山县林业局对某某公司作出《责令限期拆除违法建筑决定书》，以该公司未经批准，擅自占用土地建房（厂）的行为违反《贵州省风景名胜区条例》第三十条的规定，根据《贵州省风景名胜区条例》第五十三条的规定，责令该公司限2021年3月27日内立即自行拆除非法占用土地上修建的建筑物，如不自行拆除，将申请人民法院强制执行。2021年3月27日，雷山县自然资源局、雷山县林业局、黔东南州生态环境局雷山分局及郎德镇人民政府等单位对某某公司建设砖厂、木材加工厂等建筑物和构筑物进行拆除、对硬化地面进行恢复。某某公司不服，向法院提起诉讼，请求：1.确认雷山县自然资源局与雷山县林业局强制拆除某某公司位于雷山县下郎德村野宫自然寨脚的砖厂厂房的行为违法。2.诉讼费由雷山县自然资源局与雷山县林业局共同承担。
贵州省凯里市人民法院认为，关于被告主体资格的问题。本案中，根据雷山县人民政府批准方案，雷山县自然资源局是实施拆除及恢复土地原状行为的牵头单位，雷山县林业局系配合单位，二被告是本案适格的被告。
关于某某公司是否存在违法建设的问题。该公司虽然取得经营许可，但未取得农用地转用审批，其违法占地进行建设的事实存在。关于行政强制拆除及恢复土地原状行为合法性审查的问题。《中华人民共和国行政强制法》第五十条规定，行政机关依法作出要求当事人履行排除妨碍、恢复原状等义务的行政决定，当事人逾期不履行，经催告仍不履行，其已经或者将危害交通安全、造成环境污染或者破坏自然资源的，行政机关可以代履行，或者委托没有利害关系的第三人代履行。此条规定普遍赋予了职权涉及保障交通安全、防止环境污染、保护自然资源领域的行政机关，在当事人拒不履行排除妨碍、恢复原状等相关义务时，依法享有代履行的间接强制执行权。本案中，某某公司的非法占地建设行为于2016年6月21日被原雷山县国土资源局给予行政处罚，决定责令其自行拆除非法占用的土地上新建的厂房，退还非法占用的土地。该处罚决定的内容属于上述《中华人民共和国行政强制法》第五十条规定的作出要求某某公司对土地恢复原状的义务。该公司未在法定期限提起诉讼，且拒不履行行政处罚确定的自行拆除恢复原状的义务，雷山县自然资源局作为保护自然资源的行政机关，有权实施代履行。雷山县自然资源局于2021年3月11日对该公司的法定代表人及砖厂负责人等作出《关于限期消除地上建筑物并复绿的通知》后，采取代履行的方式强制拆除及恢复土地原状的行为基本满足作出代履行前应履行的催告义务，并不损害其有关陈述权和辩解权的告知权利，基本符合《中华人民共和国行政强制法》规定的有关程序要求，不违反法律法规的规定，雷山县自然资源局组织雷山县林业局及相关单位配合实施拆除及恢复土地原状的行为并无不当。综上所述，判决驳回某某公司的诉讼请求。
一审宣判后，某某公司不服，向贵州省黔东南苗族侗族自治州中级人民法院提起上诉。该院二审对一审查明的基本事实予以确认。
贵州省黔东南苗族侗族自治州中级人民法院认为，某某公司未经批准，占用雷山县××镇××村野宫自然寨脚土地建砖厂，对此违法行为，原雷山县国土资源局已于2016年6月21日作出了**号处罚决定，责令其在三日内自行拆除所建的厂房，退还非法占用的土地，在法定期限内，该公司既没有申请行政复议，也没有提起行政诉讼，**号处罚决定已发生了法律效力。2021年3月11日，承继原雷山县国土资源局国土执法职能的雷山县自然资源局向某某公司的法定代表人陈某某作出《关于限期清除地上建筑物并复绿的通知》系属于履行《中华人民共和国行政强制法》第三十五条规定的催告义务，但某某公司仍拒不履行**号处罚决定所确定的义务。2021年3月27日，雷山县自然资源局牵头，在雷山县林业局、黔东南州生态环境局雷山分局、雷山县朗德镇人民政府的协助下，强制拆除该公司在雷山县××镇××村野宫自然寨脚土地上修建的砖厂、木材加工厂等建筑物和构筑物，对硬化地面进行了恢复，该行为符合《中华人民共和国行政强制法》第五十条的规定，系代履行行政行为，并不违法，一审判决并无不当，某某公司提出的上诉理由不能成立，该院不予支持，判决驳回上诉，维持原判。
某某公司不服贵州黔东南苗族侗族自治州中级人民法院二审判决，向本院申请再审。本院审查后，于2023年1月5日作出（2022）黔行申1054号行政裁定，以某某公司的再审申请符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条第四项规定的情形为由，指令贵州省黔东南苗族侗族自治州中级人民法院再审本案。
贵州省黔东南苗族侗族自治州中级人民法院再审查明的事实与原审认定事实一致。
贵州省黔东南苗族侗族自治州中级人民法院再审认为，关于雷山县林业局作为本案被告，主体是否适格的问题。根据雷山县政府批准方案，雷山县自然资源局是实施拆除及恢复土地原状行为的牵头单位，雷山县林业局系配合单位，故雷山县林业局是本案适格的被告。关于本案的行政强制拆除行为是否有事实依据和法律依据的问题。第一，某某公司虽然取得经营许可，但未取得农用地转用审批，其违法占地进行建设的事实存在，故本案行政强拆行为有事实依据。第二，根据《中华人民共和国行政强制法》第五十条的规定，行政机关依法作出要求当事人履行排除妨碍、恢复原状等义务的行政决定，当事人逾期不履行，经催告仍不履行，其已经或者将危害交通安全、造成环境污染或者破坏自然资源的，行政机关可以代履行，或者委托没有利害关系的第三人代履行。同时，在2021年3月11日，雷山县自然资源局向某某公司作出《关于限期清除地上建筑物并复绿的通知》，履行了催告义务。故本案行政强制拆除行为有法律依据。综上，一、二审判决事实清楚，处理得当。经该院审判委员会讨论决定，判决维持该院（2022）黔26行终34号行政判决。
某某公司不服贵州省黔东南苗族侗族自治州中级人民法院再审行政判决，向检察机关申请监督，贵州省人民检察院作出黔检行监〔2024〕**号行政抗诉书，向本院提出抗诉。
贵州省人民检察院抗诉认为，贵州省黔东南苗族侗族自治州中级人民法院（2023）黔26行再2号再审行政判决认定事实的主要证据不足，适用法律错误。理由如下：1.有证据证明生效判决认定事实错误。行政机关实施行政强制拆除行为应当严格遵守法律的明确规定。《中华人民共和国行政强制法》第三十五条、第三十六条、第三十七条对行政强制执行程序作出了一般规定，包括履行书面催告、听取陈述和申辩、作出强制执行决定等。该法第四十四条对违法建筑物、构筑物、设施等的强制拆除程序作出了特别规定，即应当由行政机关予以公告，限期当事人自行拆除。具体到本案，案涉行政处罚卷宗载明：2016年7月13日，雷山县自然资源局工作人员刘学安、李莲秀记录的“当事人已主动拆除违法占地建筑，退还非法占用的土地”的《行政处罚决定执行记录》；2016年7月14日经雷山县自然资源局主管领导签批同意结案的《雷山县国土资源局土地违法案件结案呈批表》及《国土资源局违法案件结案报告》等，足以证明**号处罚决定已经执行完毕，并已结案。而雷山县自然资源局以2016年执行完毕、已经结案的**号处罚决定，作为该局2021年强制拆除的依据，生效判决在没有进一步核实上述事实情况下，认定雷山县自然资源局履行了催告程序，直接实施强制拆除行为有法律依据，属事实认定错误。2.生效判决认定行政机关的拆除行为符合代履行规定，属于适用法律错误。《中华人民共和国行政强制法》第五十条规定，行政机关依法作出要求当事人履行排除妨碍、恢复原状等义务的行政决定，当事人逾期不履行，经催告仍不履行，其后果已经或者将危害交通安全、造成环境污染或者破坏自然资源的，行政机关可以代履行，或者委托没有利害关系的第三人代履行。本案拆除行为不能适用代履行，理由如下：首先，对建筑物、构筑物、设施的强制拆除应当遵守《中华人民共和国行政强制法》第四十四条的特别规定，而代履行应限于危害交通安全、造成环境污染或者破坏自然资源的范围内，行政执法不应为追求所谓工作效率而忽略相应的规定。其次，代履行通常不具有强制性，只有在当事人怠于履行应负义务的情形下，不履行应负义务可能会导致迫在眼前的危害行为发生时，行政机关方可实施代履行。本案中，某某公司违法占地建厂位置原为凯雷二级公路建设采砂地和炒砂场，原地类为滩涂，2021年3月27日违法建筑物被强制拆除，硬化地面被破碎后，截至目前并未复垦复绿。因此，未有证据证明被拆除的厂房可能造成的危害具有紧迫性、危机性。再次，对于建筑物、构筑物、设施的拆除，如果执法机关不加区分地适用《中华人民共和国行政强制法》第五十条代履行规定，该法第四十四条所确立的特别规定就失去存在意义。生效判决对代履行错误的法律适用既违反法律适用的基本要求，亦不符合立法目的。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第九十三条第一款、第九十一条第三、四项的规定，提出抗诉，请依法再审。
某某公司主张称，一、被申请人强拆其厂房的行为程序不合法，一、二审判决未予认定显然错误。被申请人对其作出《关于限期清除地上建筑物并复绿的通知》后未给予其申辩、准备时间，也剥夺了其司法救济权利。被申请人下达文件当天即组织强制拆除其生产设施、附属设备、厂房，行为严重违反强制程序规定。二、原一、二审判决以2016年6月21日原雷山县国土资源局作出的**号处罚决定作为被申请人的执法依据，适用法律错误。三、被申请人的强拆行为是暴力执法行为，不属于行政代履行，一、二审判决对该行为性质认定错误。四、雷山县林业局不具备本案执法的主体资格，其实施强拆行为违法，一审对此未予审查认定，程序违法。五、原一、二审判决适用法律不当。被申请人在强拆其厂房时存在违反法定程序，滥用职权，行为明显不当等情形，应依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条规定，判决撤销其行政行为。
雷山县自然资源局答辩称，一、某某公司未经批准占地建设砖厂、硬化地面的违法行为，原雷山县国土资源局已经于2016年6月作出处罚决定并发生法律效力。再审申请人在明知其违法的情形下仍然未履行义务，未按照处罚决定履行。2021年，因该公司所处的位置位于雷山县风景名胜区的规划区内，根据整改方案的要求，雷山县自然资源局依法履行代履行的行为，符合法律规定。二、最高人民检察院的典型案例中载明，在代履行行为没有明显且重大违法的情形下，不应当认定该行为违法。请求驳回抗诉。
雷山县林业局答辩称，一、某某公司未经许可在省级风景名胜区内违法占地经营水泥制砖，违法事实清楚，依法应当停止违法行为，恢复被占用土地原貌。二、有关行政机关的行政行为不是强制拆除建筑物的行为，而是代履行行为。三、有关行政机关的代履行行为，具有立即实施代履行的必要性和紧迫性。请求驳回抗诉。
在本院再审程序中，雷山县自然资源局向本院提交《雷山县二调地类现状（2009年）》，拟证明：本案所拆除的构筑物所占用的地块类型。
某某公司对该项证据的关联性和证明目的有异议，认为该项证据形成于2009年，而本案发生的时间为2014年。雷山县林业局对该项证据的三性及证明目的无异议。本院认为，由于该项证据形成于2009年，不符合《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第五十二条规定的“新的证据”条件，本院不予采纳。
本院再审查明，庭审中雷山县自然资源局和雷山县林业局均认可作出案涉强制拆除行为的依据系原雷山县国土资源局于2016年6月21日对某某公司作出的**号处罚决定。其余事实与原审查明的事实一致，本院予以确认。
本院认为，结合抗诉机关的抗诉意见、再审申请人的再审事由以及被申请人的答辩理由，本案的争议焦点主要在于：被申请人作出的案涉强制拆除行为是否合法。
本案中，被申请人自认作出案涉强制拆除行为的依据系**号处罚决定。该处罚决定责令某某公司一定期限内自行拆除非法占用土地上新建的厂房，并退还非法占用的土地。其法律依据系当时有效的《中华人民共和国土地管理法》（2004年修正）第四十四条、第七十六条中有关未经批准非法占用土地的规定。依照《中华人民共和国土地管理法》（2004年修正）第八十三条的规定，建设单位或者个人对责令限期拆除的行政处罚决定不服的，可以在接到责令限期拆除决定之日起十五日内，向人民法院起诉；期满不起诉又不自行拆除的，由作出处罚决定的机关依法申请人民法院强制执行，费用由违法者承担。据此，在一般情况下，土地行政主管部门对于违反上述法律规定作出的行政决定应申请人民法院强制执行，无权自行对违法占地建筑物实施强制拆除行为。因此，被申请人并无强制执行**号处罚决定的职权。
被申请人还主张案涉强制拆除行为的法律依据为《中华人民共和国行政强制法》中关于代履行的规定。该法第五十条规定，行政机关依法作出要求当事人履行排除妨碍、恢复原状等义务的行政决定，当事人逾期不履行，经催告仍不履行，其后果已经或者将危害交通安全、造成环境污染或者破坏自然资源的，行政机关可以代履行，或者委托没有利害关系的第三人代履行。第五十一条第一款规定，代履行应当遵守下列规定：（一）代履行前送达决定书，代履行决定书应当载明当事人的姓名或者名称、地址，代履行的理由和依据、方式和时间、标的、费用预算以及代履行人；（二）代履行三日前，催告当事人履行，当事人履行的，停止代履行；（三）代履行时，作出决定的行政机关应当派员到场监督；（四）代履行完毕，行政机关到场监督的工作人员、代履行人和当事人或者见证人应当在执行文书上签名或者盖章。由此可见，代履行是间接强制执行的方式之一，不具有直接的强制性，仅适用于保障交通安全、防止环境污染、保护自然资源领域，需以当事人不履行义务可能造成的危害具有紧迫性为前提，且必须严格遵循相关法定程序。一般并不适用于强制拆迁、拆除违法建筑等情形。本案中，被申请人未提交充足的证据证明本案涉及保障交通安全、防止环境污染、保护自然资源领域，且案涉处罚决定于2016年作出，但被申请人于2021年才实施案涉强制拆除行为，亦未按照代履行的相关程序实施，明显不符合代履行的情形。
需要强调的是，行政机关在涉企行政执法中应当牢固树立权利保障意识，严格规范公正文明执法，依照法定程序履行法定职责，提高依法行政水平，稳定市场预期，为优化营商环境筑牢法治基础。
综上，抗诉机关所持原审适用法律错误的抗诉意见成立，本院予以采纳。原审判决适用法律错误，应当依法撤销。被申请人作出案涉强制拆除行为没有法律依据，应确认违法。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第一项、第八十九条第一款第二项、《最高人民法院关于适用＜中华人民共和国行政诉讼法＞的解释》第一百一十九条第一款、第一百二十二条之规定，判决如下：
一、撤销贵州省黔东南苗族侗族自治州中级人民法院（2023）黔26行再2号行政判决；
二、撤销贵州省黔东南苗族侗族自治州中级人民法院（2022）黔26行终34号行政判决；
三、撤销贵州省凯里市人民法院（2021）黔2601行初59号行政判决；
四、确认雷山县自然资源局、雷山县林业局强制拆除雷山县某某有限公司位于雷山县某某村野宫自然寨脚的砖厂厂房的行为违法。
一、二审案件受理费100元，由雷山县自然资源局、雷山县林业局负担。
本判决为终审判决。
审判长 黄 瑶
审判员 尉一明
审判员 徐海艳
二〇二五年六月十三日
法官助理 叶署铭
书记员 严洪杰
来源：行政涉法研究