【裁判要点】
招商引资项目虽存在未批先建、环评手续不全等违法情形，但若政府长期默许经营（如颁发许可证、提供政策扶持），且未及时采取关停措施，企业因此在后期投入的成本属合理信赖利益应受法律保护。政府因规划调整或环保要求关停项目时，应依法补偿企业损失。
【裁判文书】
西藏自治区高级人民法院
行 政 判 决 书
（2024）藏行终15号
上诉人（一审原告）西藏某公司，住所地西藏自治区拉萨市某县。
法定代表人李某甲，该公司执行董事。
上诉人（一审被告）某县人民政府，住所地拉萨市某县。
法定代表人德某，该县县长。
上诉人西藏某公司（以下简称西藏某公司）与上诉人某县人民政府（以下简称某县政府）行政补偿一案，西藏某公司与某县政府均不服拉萨市中级人民法院作出的（2024）藏01行初4号行政判决向本院提起上诉。本院于2024年11月5日立案后，依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人西藏某公司的委托代理人，上诉人某县政府的行政首长出庭人员该县副县长索某、某县政府委托代理人到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
一审法院经审理查明，西藏某公司（乙方）与案外人职校中心（甲方）于2012年10月27日签订《项目合同书》，约定：“乙方在甲方职教基地实施高科技养猪项目，甲方向乙方出租国有土地使用权，为明确双方权利和义务，特订立本合同。第一条：甲方权利和义务1.甲方按照《土地租赁合同》向乙方出租某县职教基地国有土地使用权，2.甲方应保证乙方在获得必需的法定批准后，在承租土地上新建、扩建、改建永久性或临时性建筑物、构建物的权利……第二条：乙方的权利义务2.乙方在实施项目过程中，必须达到环境保护要求，不破坏和影响周边环境，包括土壤、水源等……第六条：租金1.土地使用权租金，前10年按照现有市场价500元/年收取租金，每年25,000元人民币。后10年按照相应的市场价格重新签署租金合同。”该合同还对租赁期限、合同的变更和终止等内容进行了约定。
西藏某公司于2013年4月向某市某甲就规模化生猪养殖基地项目申请备案，并填写了《西藏自治区企业投资项目备案表》，并载明：“计划开工时间为2012年4月”。后于2013年10月20日取得编号为（某）动防合字第2013007号《动物防疫条件合格证》，载明了单位名称、单位地址及经营范围。
2014年1月15日案外人某县工业信息化局与案外人某县财政局出具的《某县关于西藏某公司项目开工证明》(以下简称《开工证明》)载明：“截至目前该公司已建有生活办公区、14栋猪舍、养猪设备已全部安装完毕”。
另查明，2017年3月17日某县政府向西藏某公司出具《关于关闭西藏某公司规模化生猪养殖基地的通知》（以下简称《关闭通知》）载明：“……发现你公司规模化生猪养殖基地存在以下问题：1.该基地建在黑颈鹤自然保护区内，距居民区和学校较近，选址不符合环保要求。2.该建设单位未依法提交建设项目环境评价影响文件，擅自开工建设，属于未批先建项目。根据《中华人民共和国环境保护法》第六十一条、《中华人民共和国环境影响评价法》第二十五条规定，现对你公司提出以下要求，请严格遵照落实。1.责令西藏某公司生猪养殖基地立即关闭，停止建设运营。2.责令你公司于2017年3月25日之前完成环境整改工作，并恢复生态原貌。”后西藏某公司于2018年10月30日向某县政府申请对生猪养殖基地关停补偿，并提交《西藏某公司关于生猪养殖基地关停补偿的申请》（以下简称《补偿申请》），因某县政府未就上述事项向西藏某公司进行书面答复，西藏某公司于2019年5月21日诉至人民法院，要求某县政府履行向其进行书面答复的法定职责。拉萨市中级人民法院于2019年9月29日作出（2019）藏01行初1号行政判决书，判决由某县政府于该判决生效之日起60日内对西藏某公司提交的《补偿申请》予以书面答复，某县政府不服向西藏自治区高级人民法院提出上诉，2020年5月15日经西藏自治区高级人民法院（2019）藏行终2号行政判决书作出维持（2019）藏01行初1号内容的判决，即由某县政府对西藏某公司的补偿申请作出书面答复。2020年7月15日某县政府向西藏某公司出具《复函》，结论为：“为履行西藏自治区高级人民法院生效判决，同意某市生态环境局某分局的意见，不予补偿”。
后，西藏某公司于2020年10月19日向某市中级人民法院起诉，要求撤销某县政府作出的关闭生猪养殖基地的行政决定或撤销某县政府及某市生态环境局某县分局作出的关闭拆除养殖基地不予分类补偿的行政决定，并要求某县政府及某市生态环境局某县分局向其赔偿2123万元。拉萨市中级人民法院于2020年10月26日作出（2020）藏01行初10号行政裁定书，认为某县政府于2020年7月15日向西藏某公司出具的《复函》系执行人民法院生效裁判之行为，不属于人民法院行政诉讼受案范围，对西藏某公司的起诉不予立案。西藏某公司提出上诉，西藏自治区高级人民法院于2021年6月7日作出（2021）藏行终1号行政裁定书维持某市中级人民法院不予立案的裁定。西藏某公司于2022年4月2日向西藏自治区高级人民法院对（2021）藏行终1号行政裁定申请再审，后又于2022年4月向西藏自治区高级人民法院撤回了再审申请，西藏自治区高级人民法院于2022年4月29日作出（2022）藏行申3号行政裁定书准许西藏某公司撤回再审申请。
2023年6月，西藏某公司向某市中级人民法院起诉，要求某县政府就项目基地关闭补偿该企业损失2123万元。某市中级人民法院于2023年11月30日作出（2023）藏01行初7号行政裁定书，认为某县政府并非该案的适格主体，驳回了西藏某公司的起诉，西藏某公司提出上诉，西藏自治区高级人民法院于2024年3月29日作出（2023）藏行终11号行政裁定书撤销（2023）藏01行初7号行政裁定，并指令西藏自治区某市中级人民法院继续审理本案。
还查明，案涉“规模化生猪养殖基地项目”位于黑颈鹤自然保护区内。
再查明，由西藏某会计师事务所有限公司2015年10月22日作出的西藏某公司2014年《审计报告》中，资产负债表中载明的固定资产期末余额为3,106,323.28元；财务报表附注第六点第5项固定资产及累计折旧中载明：“③固定资产净值：房屋建筑物83,375元、机械设备380,167.5元、电子设备36,967.29元、运输工具130,381.97元、生产性生物资产2,183,834元，合计2,814,725.76元”；财务报表附注第六点第6项长期待摊费用中载明：“种类为装修费，年初余额597,242.4元，本期摊销149,310.6元，期末余额为447,931.8元”，西藏某公司庭审中陈述上述“本期摊销”含义为折旧。
一审法院认为，根据双方当事人的诉辩意见，本案的争议焦点为：一、本案是否已过诉讼时效；二、某县政府是否是本案的适格被告；三、西藏某公司的诉讼请求能否得到支持。对此，一审法院评析如下：
一、本案是否已过诉讼时效的问题。西藏某公司以某县政府于2017年3月17日作出的《关停通知》系违法撤销行政许可为由，主张某县政府应向其进行补偿。一审法院认为，虽《关停通知》为2017年3月17日作出，但本案中，西藏某公司于2018年10月30日向某县政府请求补偿；2020年7月15日，某县政府向西藏某公司作出书面答复的《复函》，结合西藏某公司于2022年10月已向人民法院就补偿事宜提起诉讼，虽人民法院因西藏某公司要求撤销某县政府向西藏某公司作出《复函》不属于行政诉讼的受案范围而未予立案，但西藏某公司已积极行使诉权，并在合理期限重新向人民法院提起诉讼，为切实保障当事人的诉讼权利，故认为，本案未过诉讼时效。
二、某县政府是否是本案的适格被告的问题。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款第一项：“人民法院受理公民、法人或者其他组织提起的下列诉讼：（一）对行政拘留、暂扣或者吊销许可证或者执照、责令停产停业、没收违法所得、没收非法财物、罚款、警告等行政处罚不服的”、第二十六条第一款“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关为被告”、第四十九条：“提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；（二）有明确的被告；（三）有具体的诉讼请求和事实根据；（四）属于人民法院受案范围和受诉法院管辖。”之规定，本案中，2017年3月17日某县政府向西藏某公司出具《关停通知》，且西藏某公司的诉讼请求为：“判决某县政府就关闭拆除西藏某公司养殖基地给予其关停补偿损失共计8,517,568元”，可以看出西藏某公司是对某县政府关闭拆除西藏某公司养殖基地的具体行政行为不服要求给予补偿，一审法院认为，某县政府向西藏某公司作出的通知属于行政处罚行为，西藏某公司对某县政府作出的该通知不服并要求补偿属于人民法院的受案范围,该《关停通知》及不予补偿决定皆由某县政府作出，故其为本案适格被告。
三、西藏某公司的诉讼请求能否得到支持的问题。
（一）案涉西藏某公司规模化生猪养殖基地项目是否应关停的问题。根据庭审查明的事实及案外人某县林业和草原局出具的《关于某县职工教育中心用地反馈意见》、附件图纸、信息位置地理图，结合某县政府《关停通知》载明的：“……发现你公司规模化生猪养殖基地存在以下问题：该基地建在黑颈鹤自然保护区内，距居民区和学校较近，选址不符合环保要求”的相关内容，案涉规模化生猪养殖基地项目所在地确为黑颈鹤自然保护区实验区内，且西藏某公司未办理相关环境评估手续，故案涉西藏某公司规模化生猪养殖基地项目应当关停，某县政府作出的《关停通知》并无不当。
（二）某县政府是否应当补偿西藏某公司的相关损失的问题。根据《畜禽规模养殖污染防治条例》第二十五条：“因畜牧业发展规划、土地利用总体规划、城乡规划调整以及划定禁止养殖区域，或者因对污染严重的畜禽养殖密集区域进行综合整治，确需关闭或者搬迁现有畜禽养殖场所，致使畜禽养殖者遭受经济损失的，由县级以上地方人民政府依法予以补偿”的规定，某县政府应当补偿西藏某公司的相关损失。
（三）补偿金额如何确定的问题。现双方均未提交当地关于补偿的法律规定或规范性文件，故应参照征地拆迁的相关规定进行评估，因案涉项目在2017年8月已拆除完毕，相关损失已无鉴定或评估基础，故相关数额以西藏某公司提交的2014年《审计报告》中载明的数额为依据，且本院仅支持地上建筑物、构筑物及装饰装修费用的损失。理由如下：1.根据2014年1月15日案外人某县工业信息化局与案外人某县财政局出具的《开工证明》载明：“截至目前该公司已建有生活办公区、14栋猪舍、养猪设备已全部安装完毕”的内容可知，西藏某公司已于2014年1月15日就已完成地上建筑物、构筑物的建设，且未提交在2015年10月22日进行2014年审计之后增加建设的证据；2.西藏某公司当庭陈述其系于2017年7月左右接到某县政府相关领导口头关停通知，西藏某公司应积极配合案涉项目关停，相关设备及运输工具应当及时搬离，如因未及时搬离导致的相关损失应由其自身承担；3.西藏某公司当庭陈述其已在案涉项目关停阶段对生猪、种猪进行了自行处理，故在本案中不予主张；4.双方均未提交案涉建筑物、构筑物及装饰装修部分的折旧计算依据，故本院无法进行折旧计算。综上，本院仅支持2014《审计报告》中固定资产净值中的房屋建筑物83,375元、装修费447,931.8元，共计531,306.8元，对超出部分不予支持。
另，因西藏某公司在案涉项目筹备及建设中存在以下行为：1.根据庭审查明的事实，西藏某公司于2012年10月27日与案外人职校中心签订了租赁案涉土地的《项目合同书》，案涉项目选址系西藏某公司自身行为；2.案涉规模化生猪养殖基地项目所在地确为黑颈鹤自然保护区实验区内，且西藏某公司并未按照法律规定上报审批案涉项目的环境影响评价文件；3.西藏某公司无论是否系招商引资项目，均应当按照相关的法律规定履行报批环境影响评价文件，但西藏某公司未履行上述义务，案涉项目涉及的其他地上建筑物、构筑物亦未得到相关建设部门的审批，故应当对因项目关停造成的损失承担相应的责任，本院酌情认定西藏某公司应自行承担50%的责任。根据本院核算，某县政府应补偿西藏某公司265,653.4元（531,306.8元×50%=265,653.4元）。其他部分损失由西藏某公司自行承担。
依照《中华人民共和国环境保护法》第六十一条，《中华人民共和国环境影响评价法》第二十五条，《中华人民共和国行政处罚法》第九条第一款第四项，《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条、第二十六条、第四十八条、第四十九条、第八十七条的规定，判决如下：责令某县人民政府于本判决生效之日起三十日内向西藏某公司给付补偿款265,653.4元。
西藏某公司上诉称：1.请求撤销（2024）藏01行初4号行政判决，查明案件事实，依法改判，支持上诉人的一审诉讼请求；2.请求由某县政府承担本案一审、二审诉讼费。事实和理由：1.一审法院认定案件事实存在错误，对于上诉人经济损失的认定及过错责任的分担不尽公平合理。上诉人与某县职业教育中心在2012年10月27日签订了《项目合同书》，确定在某县职业教育中心内建设生猪养殖基地。但上诉人一审阶段提交的第三组第20项证据能够证实在2012年10月27日前，某县政府领导到该地点勘查现场、确定建设项目的选址用地，尤其是2012年8月9日某县招商局、教育局、职教中心领导现场勘察、确认上诉人养殖基地用地。2012年10月9日某县委、县长等领导视察养殖基地建设进展情况;2012年10月11日某市政府领导及市级相关部门现场指导工作的照片类证据，充分证实了养殖基地项目选址是在某县政府的勘察确认、批准用地面积后，才能开工建设、与出租人签订了用地合同，一审判决认定上诉人的养殖基地项目选址系上诉人自身行为存在错误。2.某县政府于2017年3月17日作出《关闭通知》，该通知载明的内容及上诉人据此后续实施的行政行为，不仅拆除了上诉人的养殖设施设备，更关键的是剥夺了上诉人作为市场经营主体的建设运营权。因为上诉人注册设立于2011年12月22日，成立后即开始筹办、谋划建设生猪养殖基地项目，公司存在的意义和目的就是建设运营案涉项目，关停通知中明确要求上诉人“立即关闭生猪养殖基地、停止建设运营”造成了公司本质上的“死亡”，因此在裁量造成上诉人损失的责任时应充分考虑到该因素。3.上诉人自始不知案涉项目在自然保护区的范围内，被上诉人及其职能部门在选址勘察后确认养殖基地的选址，上诉人有充分理由相信案涉项目的建设用地不存在问题，自开始筹划至项目投产运营，没有任何主管部门提出上诉人的环保问题。被上诉人提交的“2014年作出的要求上诉人关停搬迁的通知”根本没有向上诉人有效送达，上诉人前后累计投资上千万建设养殖基地，如果在养殖项目的建设初期即2014年9月收到了主管部门停建通知,不可能冒着巨大的损失风险继续建设，有悖市场主体基本的投资经营常识常理。被诉人提交了某县林草局于2023年10月出具的案涉项目用地反馈意见，拟证明养殖基地用地在自然保护区范围内，上诉人的养殖项目始于2012年8月份建设，被上诉人2023年10月才核实用地情况，其同意上诉人在2012年8月开工建设案涉项目的行政决策过于草率，对于上诉人的损失应承担主要的责任，一审法院对于上诉人的损失判令被上诉人仅承担50%的过错责任不尽公平合理。4.一审法院对上诉人养殖基地关停损失的金额及计算方式方法存在错误。从2013《审计报告》记载的上诉人投入的装修费用为746,553元，上诉人认为应按照装修费用的原始投入计算损失;其次上诉人提供了养殖基地建设运营期间所购买的各项生产设施设备的票据涉及投资金额839,885元，依据现场照片能够间接印证此项投入的真实性；关于养殖基地场地上的建筑物、构筑物及办公用房等，通过项目备案表、现场照片及建设项目验收文件，能够证实存在猪舍14栋及生活办公区，上诉人提供的第六组证据票据证明了2012年上述建筑物施工仅劳务工资一项达到了403,560元；在被上诉人存在重大、主要过错的情况下，一审法院认定建筑物损失53万余元对上诉人显失公平。据此，望二审法院依法予以纠正，维护西藏某公司的合法权益，构建良好的司法营商环境。
某县政府上诉称，1.请求依法撤销（2024）藏01行初4号判决书；2.请求判令驳回西藏某公司一审的全部诉讼请求；3.请求贵院判令被上诉人承担一审、二审的诉讼费。事实与理由：首先，某县政府认可一审法院判决的有关选址属于企业自身行为、项目所处自然保护区且企业未获得环评审批、无论是否为招商引资企业的建设未获得审批的认定。对于判决某县政府应当补偿的相关事实和法律认定不认可，具体理由为：一、一审法院就《关闭通知》的送达事实认定错误，进一步可确认上诉人不是适格的被告。行政某公司在一审庭审中自认“2017年3月17日某县环保局作出的《关于某科技有限公司规模化生猪养殖基地关闭的紧急通知》以及同日某县政府形成的《关闭通知》”等文件均未收到，那么行政行为未发生效力，与某县政府而言并无任何实质意义。根据《行政处罚法》第六十一条第一款规定“行政处罚决定书应当在宣告后当场交付当事人；当事人不在场的，行政机关应当在七日内依照《中华人民共和国民事诉讼法》的有关规定，将行政处罚决定书送达当事人。”该规定可知行政处罚决定书作出后，行政处罚送达才生效，则不存在上诉人行政处罚的事实，没有权利减损的行政行为。西藏某公司在2018年5月21日《关于解决西藏某公司关停后续问题的请示》中自认“主动关停生产线，并对场内牲畜进行处理”事实，同时某政府以及相关主管部门没有任何文书下达要求西藏某公司强制拆除行为，根据《中华人民共和国行政处罚法》第七条第二款“公民、法人或者其他组织因行政机关违法给予行政处罚受到损害的，有权依法提出赔偿要求。”规定可知行政处罚行为造成某公司权利减损才能提出赔偿要求，但是在本案当中某政府没有作出行政处罚，也没有作出行政处罚后续的执行行政行为。所以一审法院就“关闭通知”是否送达的事实认定错误。某县政府不存在任何行政行为,进而本案中实质上未作出行政行为（行政处罚)，则就一审法院有关某县政府为否为适格被告的认定错误。二、一审法院判决补偿的法律适用错误。一审法院依据《畜禽规模养殖污染防治条例》第二十五条“因畜牧业发展规划、土地利用总体规划、城乡规划调整以及划定禁止养殖区域，或者因对污染严重的畜禽养殖密集区域进行综合整治，确需关闭或者搬迁现有畜禽养殖场所，致使畜禽养殖者遭受经济损失的，由县级以上地方人民政府依法予以补偿”的规定，判决某县政府补偿损失。一审法院引用的法条中补偿的前提条件为因“畜牧业发展规划、土地利用总体规划、城乡规划调整以及划定禁止养殖区域，或者因对污染严重的畜禽养殖密集区域进行综合整治”，而本案中西藏某公司项目因基于涉嫌环评违法违建行为,并非存在划定禁止养殖区域或规划调整等原因要求关停的情形。西藏某公司“养殖基地”无任何许可、批复违反相关法律法规，并不应当获得任何的补偿。因此，一审法院判令某县政府向行政某公司补偿损失50%行为认定法律适用错误。三、西藏某公司无法证明其实际损失，该损失认定也不当。西藏某公司的生产线处理、牲畜的处理都由其完成，而提出的损失数据和证据材料，其临时建筑物按照两年折旧完毕，价值为0，则其所说的损失无法证明。一审法院的损失认定错误。四、本案的行政诉讼的起诉期限已经过，一审法院的认定错误。正如一审法院查明的事实“西藏自治区高级人民法院于2022年4月29日作出（2022）藏行申3号行政裁定书准许西藏某公司撤回再审申请。2023年6月，西藏某公司向某市中级人民法院起诉，……”从该事实认定可明确，本案起诉时已经过14个月。西藏某公司自行关闭拆除的时间发生于2017年8月，至今已有6年之余，而即便从一审认定的2023年6月起诉终止至今，某公司现提出补偿的诉讼请求，已经经过了《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第一款之“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。”规定的六个月的起诉期限。则本案的起诉期限已经过，根据规定本案应当驳回某公司的起诉。综上所述，一审法院认定事实错误，法律适用错误。请求依法撤销，判令驳回被上诉人一审的全部诉讼请求。
二审经审理查明，2017年3月17日某县政府作出《关闭通知》，但该书面通知并未向西藏某公司进行送达。其他查明的事实与一审查明的事实一致。
本院认为，自2019年5月开始，西藏某公司诉某县政府的实质诉请系因其规模化生猪养殖基地于2017年8月被关停后，就后续补偿事宜未能与某县政府达成一致而产生的诉讼。为全面审理案涉行政行为的合法性以及彻底解决实质的争议问题，根据西藏某公司与某县政府的诉辩意见，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十七条“人民法院审理上诉案件，应当对原审人民法院的判决、裁定和被诉行政行为进行全面审查。”之规定，确定本案案由为行政补偿案。
经审理，本案二审主要的争议焦点为：一、西藏某公司诉请的起诉期限是否已过的问题；二、某县政府是否为本案适格被告的问题；三、西藏某公司的诉请能否得到支持的问题。对此，具体评析如下：
一、关于西藏某公司诉请的起诉期限是否已过的问题
案涉规模化生猪养殖基地于2017年8月被关停后，2018年10月30日西藏某公司向某县政府就其规模化生猪养殖基地关停申请补偿。因某县政府未进行书面答复，西藏某公司于2019年5月21日诉至人民法院，请求某县政府履行向其进行书面答复的法定职责。某县政府于2020年7月15日依照人民法院判决向西藏某公司出具《复函》决定不予补偿。西藏某公司不服该决定于2020年10月19日起诉某县政府要求赔偿，人民法院对此裁定不予立案，后西藏某公司于2022年4月29日以另行起诉为由撤回了该案的再审申请。本院认为，首先，自某县政府于2020年7月15日作出不予补偿决定后，西藏某公司一直在诉请某县政府予以赔偿或补偿，且结合西藏某公司提交的《行政案件预审查函》，西藏某公司在撤回关联案件的再审申请后已于2022年6月9日向某市中级人民法院另行起诉，积极行使了诉权。虽本案最终于2023年6月14日立案，但2022年8月中旬始全区亦存在新冠疫情管控措施的影响，故存在因不属于其自身原因耽误起诉期限的情形。其次，2017年3月17日某县政府作出《关闭通知》，但该书面通知并未向西藏某公司进行送达。依照《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第六十五条“公民、法人或者其他组织不知道行政机关作出的行政行为内容的，其起诉期限从知道或者应当知道该行政行为内容之日起计算，但最长不得超过行政诉讼法第四十六条第二款规定的起诉期限。”以及《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第二款“因不动产提起诉讼的案件自行政行为作出之日起超过二十年，其他案件自行政行为作出之日起超过五年提起诉讼的，人民法院不予受理。”之规定，本案中西藏某公司的诉请亦未超过起诉期限。
二、关于某县政府是否为本案适格被告的问题
依照《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》等相关法律规定，市、县人民政府与其所属工作部门系领导与被领导关系。基于职权法定原则，依法属于所属工作部门的行政管理职权，市、县人民政府不宜直接行使，也不因此即负有直接履行工作部门职责的义务。但市、县人民政府如果在会议纪要中确定了其所属工作部门的法定职责事项，则属以承诺的方式，将监督所属工作部门依法履职转化为本政府应当履行的承诺、义务与职责。本案中《某县人民政府县长办公会会议纪要（6号）》（以下简称《政府会议纪要》）中明确载明，会议决定：一是同意某县环保局提交的《西藏某公司关停后续问题专题研究报告》（以下简称《研究报告》）；二是县政府副县长李某乙代表县政府，按照《研究报告》中不予分类补偿和建议另行选址的决定，告知西藏某公司。该决定一是明确了向西藏某公司进行通知的主体系代表县政府；二是该决定的内容对西藏某公司的实际权利义务即是否能得到补偿会产生实际影响。并且，某县政府根据《政府会议纪要》作出了“同意某市生态环境局某分局的意见，不予补偿”的《复函》的行政行为。故某县政府应为本案适格的被告。
三、关于西藏某公司的诉请能否得到支持的问题
（一）某县政府是否应当向西藏某公司进行补偿的问题。首先，依照《中华人民共和国畜牧法》(2015年修正)第四十条“禁止在下列区域内建设畜禽养殖场、养殖小区：(一)生活饮用水的水源保护区，风景名胜区，以及自然保护区的核心区和缓冲区......”以及《西藏自治区环境保护条例》(2013年修正)第十一条“在风景名胜区、自然保护区、城市规划确定的居民区和饮用水源地、重要生态功能保护区、湿地等其他需要特别保护的区域内，禁止新建可能污染和破坏环境的建设项目。对已建的产生污染和破坏环境的项目应当限期治理或责令其停业、停产、转产或关闭......”之规定，禁止在自然保护区内建设畜禽养殖场。根据本案《关于某县职工教育中心用地反馈意见》《某县职业教育基地高科技养猪项目合同书》以及信息位置地理图等证据，案涉规模化生猪养殖基地系在西藏雅鲁藏布江中游河谷黑颈鹤国家级自然保护区实验区。故，案涉规模化生猪养殖基地应当停业、停产或关闭。其次，根据某县政府提交的2014年某县环保局作出的《关于西藏某公司某县养猪场关停搬迁的通知》载明，在2014年9月24日，某县环保局就已发现案涉生猪养殖基地存在未批先建，选址不符合环境保护相关要求。但经庭审查明，该《搬迁通知》并未向西藏某公司送达，且从2015年3月31日某县农牧局与西藏某公司按照《区农牧厅关于2014年畜禽标准化健康养殖建设项目实施方案的批复》签订《2014年畜牧标准健康养殖建设项目实施合同》以及2015年3月17日《某县人民政府常务会议纪要》决定向西藏某公司生猪养殖项目拨付补助资金等事实来看，某县政府的职能部门在已发现案涉生猪养殖基地存在选址不符合环境保护要求且存在未批先建的情况下，并未要求西藏某公司进行相关整改，相反还在向案涉生猪养殖项目进行政策扶持鼓励案涉项目的投入运营，亦存在不积极履行法定职责情形。再次，无论案涉规模化生猪养殖基地的选址是否由政府参与，从2012年始相关政府部门到现场的照片以及某县工信局于2016年7月6日出具的《关于某科技有限公司利用畜禽粪便和秸秆生产多抗生物有机肥项目的意见建议》中载明“备受我县委县政府重视”等证据亦能证明案涉规模化生猪养殖项目自建设运营以来受到了县委县政府的重视，县政府及相关部门对案涉生猪养殖基地的投入运营情况是知晓并认可的。且某县动物检疫站于2013年10月20日向西藏某公司颁发了《动物防疫条件合格证》。另，根据某县工信局于2013年8月15日出具的《关于西藏某科技生猪养殖基地项目属某县招商引资项目的证明（林招商字2号）》以及2014年1月15日某县工信局、某县财政局联合出具的《开工证明》等证据亦可证明案涉西藏某公司生猪养殖项目为某县招商引资项目。
综上，案涉规模化生猪养殖基地在法律法规规定的禁止养殖区域，存在确需关闭或搬迁的情形。虽案涉项目可能存在环评手续不齐、未批先建等违法行为，但因其为招商引资项目，且其自2012年投资建设始，县政府及其职能部门一直予以重视，此间也未出现过因未取得环评手续而被采取过责令关闭等措施的情形。西藏某公司对政府及其相关职能部门有一定的信赖利益，其主动关停生产线，对场内牲畜进行处理也是为配合政府相关工作。故，一审法院参照《畜禽规模养殖污染防治条例》第二十五条“因畜牧业发展规划、土地利用总体规划、城乡规划调整以及划定禁止养殖区域，或者因对污染严重的畜禽养殖密集区域进行综合整治，确需关闭或者搬迁现有畜禽养殖场所，致使畜禽养殖者遭受经济损失的，由县级以上地方人民政府依法予以补偿。”之规定，认定某县政府向西藏某公司给予适当的经济补偿并无不妥。
（二）补偿金额如何确定的问题。本院认为，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第三十八条第二款“在行政赔偿、补偿的案件中，原告应当对行政行为造成的损害提供证据。因被告的原因导致原告无法举证的，由被告承担举证责任。”《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第四十七条“根据行政诉讼法第三十八条第二款的规定，在行政赔偿、补偿案件中，因被告的原因导致原告无法就损害情况举证的，应当由被告就该损害情况承担举证责任。对于各方主张损失的价值无法认定的，应当由负有举证责任的一方当事人申请鉴定，但法律、法规、规章规定行政机关在作出行政行为时依法应当评估或者鉴定的除外；负有举证责任的当事人拒绝申请鉴定的，由其承担不利的法律后果。当事人的损失因客观原因无法鉴定的，人民法院应当结合当事人的主张和在案证据，遵循法官职业道德，运用逻辑推理和生活经验、生活常识等，酌情确定赔偿数额”之规定。西藏某公司就因关闭案涉规模化生猪养殖基地，致其遭受经济损失情况应予以举证证明。根据在案证据分析，一是案涉规模化生猪养殖基地项目关停后西藏某公司主动关停生产线，对生猪、种猪已自行处理完毕；二是案涉项目在2017年8月已拆除完毕，相关损失已无鉴定或评估基础；三是西藏某公司虽提交了购买相关生产设备的票据但其未提交案涉生产经营设备在关停、拆除案涉规模化生猪养殖场时已被损害或无法继续使用的证据；四是西藏某公司亦未提交自2015年之后继续投资建设的相关凭证及证据。由此，结合《项目合同书》中关于租赁期限为“土地使用权20年，自2013年1月1日起算”的内容以及2014年1月15日由某县工信局与某县财政局出具的《开工证明》载明“截至目前该公司已建有生活办公区、14栋猪舍、养猪设备已全部安装完毕”的内容，酌情参照2014年西藏某会计事务所有限公司于2015年10月22日作出的《审计报告》，以地上建筑物、构筑物及装饰装修费作为损失较为合理。
（三）某县政府应向行政某公司补偿多少的问题。本院认为，有损害即应有救济，合法的行政行为造成相对人合法权益受到损害的，行政机关应当依法予以补偿。按照前述分析，西藏某公司可能存在未履行报批环境影响评价文件等问题，但某县政府默许形成的信赖利益属于“合法权益”范畴，应予以保护。故某县政府应参照2014年《审计报告》中的地上建筑物、构筑物及装饰装修费为损失依据向西藏某公司补偿531,306.8元。对于补偿金额的认定，一审法院按照过错责任分摊补偿额存在不当，本院予以纠正。
综上所述，某县政府的上诉请求不能成立，本院不予支持，西藏某公司的部分诉讼请求成立，本院予以支持。一审判决适用法律正确，但认定的部分事实不清，本院依法予以纠正。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第二项之规定，判决如下：
一、撤销西藏自治区某市中级人民法院（2024）藏01行初04号行政判决；
二、责令某县人民政府于本判决生效之日起三十日内向西藏某公司给付补偿款531,306.8元。
本案诉讼费用50元，由某县人民政府负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 白玛旺姆
审 判 员 向 海菊
审 判 员 洛桑尼玛
二〇二五年一月二十二日
法官助理 索朗次仁
书 记 员 尼玛卓玛
来源：鲁法行谈